台湾与大陆征地补偿项目之比较

左静

摘要：台湾地区征地补偿范围较宽、补偿项目齐全，既包括对被征土地所有权的补偿，也包括对被征土地他项权利的补偿；既包括被征土地及其改良物的补偿，还包括由征地而引起的其他关联损失的补偿。全面考虑被征地者的损失，尽可能周详地列举补偿项目是台湾地区征地补偿的特点，也是合理化征地补偿制度所应具有的重要环节，这值得大陆借鉴和学习。

关键词：台湾地区；征地补偿；补偿项目；地价补偿

随着我国城市化步伐的加快，需要有大量的农业用地转变为非农业用地。就我国目前的土地制度而言，土地农转非的主要途径是土地征收。与土地征收相伴而生的是土地权利及相关收益的转移，如果处理不当，必然会产生社会矛盾与冲突。台湾地区的征地补偿制度在改革与实践中不断完善，尤其是征地补偿项目全面、具体，可谓不厌其详，既包括对土地及其改良物实体的补偿，又包括对土地所有权与他项权利的补偿，还包括由征地而引起的其他损失的补偿。本文就台湾地区征地补偿项目的相关规定进行阐述，并通过与我国现行征地补偿项目的比较分析，探讨于大陆可鉴之处。

一、台湾地区征地补偿项目的规定

（一）地价补偿

地价补偿是土地征收的主要补偿项目。台湾地区涉及土地征收补偿的法令条例较多，对地价补偿标准的规定也不一致，有按市价补偿的，有按公告现值补偿的，直到《土地征收条例》发布并实施以后，地价补偿标准得以规范，规定地价补偿按公告土地现值补偿。公告土地现值是直辖市或县（市）政府估计并提经地价评议委员会评定的地价，于每年1月1日公告，作为土地移转及设定典权时申报地价的参考，也是主管机关审核土地移转现值的依据。由于公告土地现值往往低于市场地价，按照公告土地现值补偿曾引发被征收者的不满与抗争。为使补偿的地价接近市场地价，台湾地区采取公告土地现值加成数的办法，最初加成数为二成，后来增至四成，至《土地征收条例》发布以后，规定加成数要比照一般正常交易地价确定。可见，台湾地区的地价补偿是以市价为基准的。

（二）其他土地权利的补偿

台湾地区规定，如果被征收土地或建筑改良物已设定他项权利，如地上权、典权、地役权、永佃权、耕作权等，这些征收土地“应有之负担”由地政机关在发给补偿金时代为补偿，并以余款交付被征收土地的所有权人。如果被征收土地是带租约的耕地，则由主管机关代为清偿耕地承租人的地价金额。如果设定他项权利的土地或土地改良物被征用，要付给所有权人或他项权利人使用补偿费。被征收的土地或建筑改良物原设定的他项权利因征收而消灭。有些公益事业需要取得地表上空或地下空间时，在征得主管机关许可后，需用土地人可以通过协议价购的方式取得地上权。如果协议价购的方式不成，准许依法征收地上权。如果地上权被征收后，对土地利用造成不利的影响或者降低了土地的价值，则土地所有权人可以请求需用土地人征收土地所有权。

（三）土地改良物的补偿

台湾地区将土地改良物分为两类，一是建筑改良物，即建筑物或工事等土地附着物；二是农作改良物，即农作物、其他植物或与水利、土壤有关的土地改良物。《土地征收条例》规定，征收土地或建筑改良物时，对建筑改良物的补偿按其重建价格计算；征收的土地附带有农作物时，补偿费视农作物的生长成熟期而定：成熟期距被征收时间在一年以内的，按照农作物成熟时的产值而定；成熟期距被征收时间在一年以上的，按照农作物种植及培育的费用而定，同时参考这些费用的现值。如果土地改良物尚未完工而遇到土地征收，而且土地上的改良物是合法的，不是在政府发布公告之后抢建的建筑物或抢种的农作物，并且在公告期间已按规定停止工作的，对土地权利人或使用人已经付出的土地改良费用也给予补偿。

（四）其他补偿

除以上征地补偿项目外，台湾地区还规定对下列情形给予补偿：

1. 迁移补偿。对因征地而造成的人与物资的迁移费给予补偿，具体有以下情形：①土地改良物由所有权人取回并自行迁移的；②坟墓及其它纪念物迁移的；③人口需要迁移的（政府发布征收公告之前六个月设有户籍的）；④生产资料必须迁移的（动力机具、经营设备、生产原料等）；⑤养殖物必须迁移的（水产物或畜产物）。另外，因土地一部分被征收而造成土地改良物需要全部迁移的也发给迁移费。

2. 营业损失补偿。《土地征收条例》规定，对土地权利人因土地或改良物的征收而导致营业停止或营业规模缩小造成的损失给予补偿。

3. 一并征收补偿。台湾地区在征收土地时对土地上的改良物一并征收。一并征收不包括土地所有权人要求取回、自行迁移、违规建造建筑物或非正常种植农作物的情形。另外，因征收同一所有人的土地或改良物的一部分，而剩下的土地或改良物的残余部分地形不整或面积过小，导致利用价值降低的，土地或改良物的所有权人可以向主管机关申请一并征收。

4. 征用土地补偿。台湾地区土地征收与征用并存。征用补偿是因政府兴办临时性的公共建设工程，需要征用私有土地或土地改良物而发给权益人的补偿费。其中，征用土地的年补偿费按照公告土地现值10%计算，征用土地改良物的补偿费按照征收补偿费的10%计算。如果征用期超过三年，所有权人可以申请政府征收其土地所有权。如果征用土地导致土地改良物必须拆除或者不能回复到征用前的状况也给予补偿。

5. 连接地补偿。因征收某块土地而导致与其连接的土地受到影响而使价值降低，对该连接地给予补偿。连接地补偿款额以不超过减少的地价额为准。

6. 调查勘测损失补偿。需用土地人为申请征地而实施调查或勘测时，有时需要拆除或迁移地上的障碍物，由此导致土地权益人遭受损失，这种情形也给予适当的补偿。调查勘测损失补偿款额由当事人协议商定。

二、大陆征地补偿项目的法律规定及新补偿标准

（一）大陆现行法律对征地补偿项目的规定

大陆关于土地征收的法律条例不多，最早有关征地的法律文件是1953年政务院公布的《建设用地征用土地办法》，当时对征地补偿项目的规定是比较详细的。后来由于土地制度和社会经济体制的变革，我国大陆逐步形成了适应计划经济体制的征地补偿模式，征地补偿的项目逐渐减少并趋于综合性补偿。在1986年发布的《土地管理法》中对征地补偿项目做了明确规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。关于各项目的补偿标准，规定对于耕地的补助费按照该耕地被征用前三年平均年产值的二至三倍计算，安置补助费按照该耕地被征用前三年平均年产值的二至三倍计算，土地附着物补偿和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。土地补偿费是对农村集体土地所有权的补偿，地上附着物补偿费和青苗补偿费是对农民投入损失的补偿，安置补助费是对农民的生活补助以及失地后就业、转业等费用的补偿。土地补偿费虽然是对土地所有权损失的补偿，但不能算是地价补偿，因为计算土地补偿费所采用的产值倍数法不是地价的计算方法，而是在计划经济体制环境中产生的政府定价补偿方法，其补偿金额远低于市场地价。加之补偿项目少，对因征地而引发的各方面损失考虑不周，不足以满足被征地农民的现实需求，农民不满情绪较大，时有抗征现象发生。征地补偿偏低是我国大陆征地制度急需解决的问题。

（二）征地补偿新标准

2005年以后，开始实施征地补偿新标准，即采用征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。征地统一年产值标准将征地补偿费用分为两部分，即土地补偿费和安置补助费，二者均采用年产值倍数法计算。与原补偿标准不同的是，新标准计算的依据不再是被征地的年产值，而是依据多项因素测算的综合年产值，补偿倍数也是多种因素综合考虑的结果。征地区片综合地价标准将土地补偿费与安置补助费合并成为区片地价，计算方法仍以年产值倍数法为主，加入了农地价格因素修正法和征地案例比较法。按照规定，征地区片综合地价应考虑被征土地的地类、产值、土地区位等综合因素，但问题是，这些综合因素没有量化指标和计算依据，能否在计算结果中得以体现令人质疑。

三、台湾地区征地补偿的可鉴之处

1. 我国大陆应设立《土地征收法》及征地补偿估价技术规程。目前大陆没有为土地征收设立专门的法律条例，有关征地的法律规定仅限于《土地管理法》的部分章节，而且规定不够详细具体。借鉴台湾地区的做法，应设立《土地征收法》，明确补偿原则、补偿依据、补偿范围、补偿方法及其他与征地补偿相关的规定。大陆还应确立征地补偿估价的技术规程，或者与城镇土地估价规程合并成为城乡土地估价规程，为征地补偿提供技术指导及法律保障。

2. 大陆应建立以地价补偿为主的多项目征地补偿体系。大陆现行的征地补偿为综合性补偿，没有对补偿项目进行细分，这有不尽合理之处。因土地征收会涉及到农民生活的各个方面，如果考虑不周，就会造成对农民利益的损害。综合补偿难以直观地表明补偿的各项费用，也就难以直观地表明各项费用的合理性。应借鉴台湾地区的做法，建立以地价补偿为核心的多项补偿并存的补偿体系，对于应补偿项目尽量列举，除现有补偿项目外，还应增加迁移补偿、营业损失补偿以及残余地补偿等。并且要规定各补偿项目的补偿依据，如按市价补偿或协议价补偿等，避免笼统、模糊的规定。

3. 大陆应建立权益型征地补偿模式。就大陆目前农村土地产权状况来看，农村土地产权不仅有集体土地所有权，还有土地承包权和土地租赁权，征地不仅造成土地所有权的丧失，还造成了土地承包权和租赁权的权益损失，但现行征地补偿的法律和新标准并没有对承包权和租赁权给予考虑。借鉴台湾地区的做法，征地补偿应当增加对土地承包权和租赁权的补偿。在计算征地补偿费时，应考虑土地使用者对土地投入，将他项权益价格与农地等级相联系。通过对土地投入多寡施行奖惩，进而减少农民掠夺性使用土地等短期行为发生，遏制土地退化现象，有效保护土地资源。

参考文献：

[1]刘守英.我国台湾地区土地征收的做法与借鉴.中国国土资源报[N].2013-04-08.

[2]全国人大常委会.土地管理法[Z].1986-06-25.

（作者单位：辽宁行政学院）