个人信用信息服务中政府协同问题研究

摘 要：在我国个人信用信息服务中，政府作为主要信息拥有者，存在信息服务理念陈旧、公众参与度不足、利益领域分割与交错以及协同责任归属的模糊性等问题，导致其无法有效满足公众对信用信息服务的需求。因此，个人信用信息服务有必要在整体政府理论相关分析框架下，通过培育信用信息服务合作理念，破除信息沟通的壁垒，整合个人信用信息资源横向流动平台，协同创建信用信息服务应用系统，形成公众满意度作为评价标准与最终目标等措施来进行信用信息服务政府协同的建构，为公众提供有效的个人信用信息服务。

关键词：个人信用信息服务 信息共享 政府协同

随着我国商业银行个人信贷业务的快速发展，社会信用服务体系的需求不断增加，表现为在市场经济竞争环境中不论是企业还是公民个人都期待信用信息服务如征信业的逐步完善来寻求各方主体更为规范与守信行为。当前，我国个人信用信息服务在经过初步的研究与实践，对其实施的重要性与必要性方面有了基本的共识。然而，个人信用信息需求的复杂化、信息资源的分散化等现状，对政府在提供个人信用信息服务能力方面提出了挑战。

一、当前我国个人信用信息服务现状分析

个人信用信息是个人信用能力的有效凭证，信用交易双方可凭借个人信用信息了解彼此真实的守信能力与守信意愿，从而作出正确的交易决策。信用信息服务是专门的服务机构通过征集、整理、分析和加工企业与个人的信用信息，并将信用信息对外提供的过程，其目的是实现信用信息在信用活动各方之间的流通与共享，满足信用活动参与者的信息需求，从而降低信息不对称，推动信用交易顺利完成。中国人民银行是目前国务院唯一确定的征信主管部门与监管部门。自2004年中国人民银行推动全国集中统一的企业和个人征信系统建设至今，个人信用信息服务取得了较大的进步，2006年实现了全国联网运行，在较短的时期内实现了信用信息的全国共享。2015年前四个月个人征信系统机构用户日均查询161.2万次、企业征信系统机构用户日均查询24.5万次。然而，与欧美国家个人信用信息服务上百年的发展经历相比，我国信用信息服务仅仅处于起步阶段，相关的制度与技术环境还很不成熟。

1.我国社会个人信用信息意识淡薄。我国公民对于个人信用信息持有相對保守的观念，认为这些信息属于个人隐私，不愿对其进行记录、查询乃至共享，这在很大程度上造成了个人征信市场需求动力不足，个人征信业务盈利空间狭小，进一步限制了人们从个人信用信息使用方面能够获得的更多更为便利的市场交易效果。事实上，我们可以从我国改革开放以来许多投机行为与功利主义现象盛行中可以看出，社会信用体系的极度缺乏，引发了市场各主体之间的消极互动，导致各方主体利益受损以及相互的不信任状况。面对这种状况，人们难免产生对市场经济的消极抵触情绪，而实际上这种不利情况的产生与市场交易过程中信用信息的缺失、交易中的信息不对称以及由此导致的交易成本的提高有着直接的联系。

2.信息化对个人信用信息服务提出了新的要求。近年来，信息化进程带来信息通讯新技术的广泛应用，互联网技术渗透人们的金融活动、生活领域与各个行业。这就要求个人信用信息服务的有效提供必须适应大数据时代，利用数据挖掘、云计算等最新通信技术成果，以更快速地了解公众需求，提供更加便捷、丰富的信用信息服务。新技术在个人信用信息服务中的应用问题也是当前所面临的重要挑战。

3.个人信用信息服务呈现碎片化状态。近年来，中国人民银行为全面采集信用信息，先后与相关政府部门与其他单位签订了信息共享协议，在一定程度上扩展了能够反映信用状况的信息内容。但是由于政府部门存在以“保密”、“安全”为借口不予以信息提供现象的广泛存在，导致信用信息的分散与碎片化以及难以持续更新，无法发挥应有的作用。由于缺乏统一的规划和组织、相应的标准和规范以及条块分割的行政体制， 各信息资源库异构程度高且相互屏蔽，造成大量的“信息孤岛”，导致公共信用信息资源的巨大浪费。在信用信息采集过程中，政府作为主导的推动力量，其相互之间与部门之间的信息共享与各方面的协同程度无疑是影响个人信用信息服务质量的重要因素。

二、我国个人信用信息服务政府协同面临的主要问题

在我国，个性化与多样化个人信用信息服务也已经开始起步，为公民的信用信息需求提供了更多的保障机制和更为丰富的查询渠道。然而，对于最具重要意义的，公众最关心也最担忧的个人信用信息整合服务方面，由于需要不同部门之间数据库的整合，其具体实施的难度与高度复杂性使得当前个人信用信息服务的发展遭遇了瓶颈。我国个人信用信息服务政府协同方面面临很多的问题与挑战，从以下几个方面的因素进行分析。

1.价值理念因素。个人信用信息相当一部分保存在金融、财政、工商、税务、商务、质监、海关、人力社保、公安、法院等部门，其采集、加工、使用、共享等过程自然涉及这些部门以及其他的金融机构。据统计，当前政府部门掌握全社会近80% 的信用信息资源。一方面，就政府之间与政府部门之间的关系而言，在我国存在由于压力型体制而导致的中央与地方政府条块分割、各自为战，部门分割、各自为政以及地方政府之间互相竞争的问题。这不利于政府部门之间形成合作的理念，政府各部门之间缺乏业务协同的组织规划，跨部门信息交流存在很大的限制，信息共享更是困难重重。另一方面，就政府与部门领导者个人而言，相互之间缺乏共同的使命，或缺乏寻找与协调共同目标的信息沟通平台，导致存在多个领导者对同一个政府信息发出不一致性声音的窘况。在我国地方政府，大部分决策权力掌握在一把手手里，要推行个人信用信息服务政府协同，没有主管领导点头，一般都不可能得以实施。领导者之间缺乏共同的价值或愿景，为相互之间的协同合作造成了极大的障碍，这在客观上制约了我国征信业进一步的发展。

2.公众需求因素。随着我国社会信息化程度的提高以及各级电子政府的建立，公众不论是在意见表达还是在政治参与都获得了更为丰富、有效的制度化渠道。然而，我国个人信用信息服务依然表现出了很大的限制性与单一性。目前大部分政府信息传播的状态是“政府提供什么，公众就接收什么”，特别是县级以下的政府信息传播。信息传播的内容以及形式、时间等完全由政府视情况而定，公众的信息需求则处于从属被动状态。这就导致地方政府只是以上级指示与领导意愿为中心，而并不重视公众对于个人信用信息服务的需求，其个人信用信息服务协同的动力也就极为微弱。再者，公众对于个人信用信息无缝隙服务的安全性能抱有质疑。在实践当中看来，集成电子政府的成功依赖于公民对他们当前与未来政府的信任程度。愤世嫉俗的公民或许更愿意其个人信息被保存在部门纸质文件当中，或者干脆不进行任何记录。公共信息网络安全隐患直接导致公众对自身信用信息服务的需求的漠视，缺少需求与监督的政府协同信用信息服务也就进一步失去了最基本的动力。

3.协同中责任确定的模糊性困境。个人信用信息服务政府协同是跨部门、跨机构甚至是跨地区的协同服务，其中协同主体的行为合规性以及责任归属等都是需要重新协调与梳理的。个人信用信息服务政府协同中协同主体的权利与责任边界、信息采集与开放权利、信息服务的有偿与否以及发生争议时的异议处理等问题在我国当前并没有统一和明确的规定。平行的多组织协作条件下导致了天然的“权威缺漏”，这会使得多个行动者协作的责任关系得不到确认，为提高跨界公共服务供给效率而采取联合行动的横向组织体系难以形成适用于单个机构的纵向责任体系，跨部门机构的责任归属模糊化困境导致了协作性公共服务绩效评估的困难。公众作为个人信用信息服务客体对服务主体的监督权无法得到有效保障，也不利于个人信用信息服务协同主体问责制的建立和完善。

三、个人信用信息服务政府协同的建构

在希克斯的整体性治理研究框架中，他从合作层面、整合层面、行动层面和评估层面设计出整合的具体步骤。参照这一思路，个人信用信息服务政府协同能够从服务理念、服务机制、服务过程以及服务目标方面进行有效的调整与整合，并通过制度化的过程为无缝隙的个人信用信息服务提供保障。

1.合作：依法公开信息，打破信息沟通壁垒。个人信用信息服务政府协同是以各协同主体之间的合作为重要基础的，2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布为这一合作奠定了初步的基础。然而从整体政府理论视野分析，政府信息公开条例的内容有待进一步完善，相关配套法律法规也是相对滞后的。政务信息输入与输出通道所发挥的作用与效果悬殊，其内容主要围绕政府业务或主要领导人活动等进行，部门主义与本位主义思想根深蒂固，公众以及基层政府部门的输入通道缺乏制度化保障，公众需求无法得到有效体现。当前，大部分政务信息沟通可通过电子政务以及通过互联网技术得以实现，这就为个人信息服务各主体之间的沟通与协调、各种信息通道之间的整合提供了技术上的支持。个人信用信息服务的质量不仅取决于所采集的信息主体基本信息与信贷信息，还取决于反映信息主体信用状况的其他信息完整性与准确性。目前，这方面的信息采集主要依靠中国人民银行通过行政或市场化手段，与政府部门进行协调与合作来与数据源单位进行数据交换。政府信息公开要展现更多应用性与回应性特征，要求中央与地方政府、地方政府之间、政府各部门之间以及党政信息系统中执行层、管理层、决策层之间进行合作与整合，培育共识，打破信息沟通的壁垒，破除政府信息之间和部门信息之间的界限和鸿沟。不同政府主体在信息与网络技术方面进行融合，以此降低公共信息服务的协同成本。

2.整合：创建统一数据库，建立个人信用信息资源横向配置机制。中国人民银行征信中心负责建设、运行和维护全国集中和统一的企业和个人征信系统，目前征信系统基本覆盖全国信贷市场。由于个人信息协同服务涉及政府、公众以及社会各相关主体的多方利益，在建立统一数据库时要进行信息标准化问题研究，政府要将主动公开信息、依申请公开信息以及保密信息进行分类管理。各地方政府应搭建信息沟通平台，实现不同政府主体之间的相关网络互联互通与个人信用信息资源的横向配置。2014年6 月国务院发布《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》，指出要完善金融信用信息基础数据库，推动金融业统一征信平台建设，推进信用信息的交换与共享。个人信用信息资源的横向流动的平台与信用信息服务的协同供给能够为公众带来如互联网与自助机查询信用报告等便捷高效又富人性化的体验，也进而促进其更为低廉的行政成本与颇具灵活性的业务运作方式，实现以往碎片化或部门化公共信息服务所无法获得的收益。

3.行动：建设个人信用信息服务应用系统。政府应注重从个人信用信息开放向业务办理等功能性个人信用信息服务发展，回应公众的需求，进而为其提供集成的协同信息管理与服务。以人民银行各分支机构面对面临柜查询或电话交流的传统信用信息服务、以政府网站为主导的电子政务、在公共场所安装的界面媒介为例的信用信息亭以及以个人电脑与手机为终端的移动信用信息服务等是个人信用信息服务的不同形式，个人信用信息集成与协同服务需要这些服务形式的相互协调，结合原生态的开放服务与增值态的开发服务，来提供整体性的个人信用信息服务。在应用平台方面，公众更愿意从单一的政府网站、集中的服务中心或便捷的服务终端上一次性得到所需的服务，尽管这些个人信用信息与服务来自不同的政府层级或部门。征信中心于2013年3月至2014年9月逐步在全国推行通过互联网个人信用信息服务平台查询本人信用报告试点工作。这一平台不仅应该能够提供基本的个人信用信息产品，比如个人信用报告、个人信用信息提示、概要，还应提供增值信用信息产品，包括面向授信机构用户的个人业务重要信息提示、个人信用信息报告数字解读等应用功能。要做到个人信用信息服务的在线整合与协同服务，必须理清和完善政府协同主体间责任划分，实现各协同主体权责统一、事权与责任的一致，并分类制定个人信用信息服务追责制度。

4.评估：支持公众制度化参与，进行监督与评价。公众满意度是已成为公众选择个人信用信息服务主体及其服务产品的主要依据。其中，保证数据质量以及信息主体权益的保护是考察个人信用信息服务水平的重要衡量指标。各协同部门可以适当吸纳公民关于个人信用信息服务的意见，并将其吸收进个人信用信息服务决策或过程之中，通过寻求来自公众的建议或意见，从而最大限度地改进个人信用信息协同服务的质量。个人信息服务政府协同的建构进程必须充分考虑信息的安全性问题，加强个人隐私的安全与保护是影响公众对于协同服务所持态度的首要因素。需要从技术上的三个层面入手，即加强信息存储过程中的隐私保护；加强信息检索过程中的隐私保护；加强针对浏览器的隐私保护。另外，还需要从法律层面和伦理层面予以保护，加强他律的同时提升自律。在法律层面上加强有关隐私保护的立法工作并提高执法能力；在倫理层面上提高政府中各个体的伦理自主性并提高自律能力。完善评价多主体绩效制度、注重对多主体的激励平衡，通过公众对个人信用信息服务的评估以及相应激励和惩戒来强化个人信用信息服务中的协同理念、公众需求与利益驱动相结合的动力因素的作用。

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作者简介：阿茹罕（1992—），女，内蒙古赤峰市人，硕士研究生在读，专业：行政管理。