GIS技术在农村集体土地确权中的应用综述

杨争艳　秦岩宾　张岩

【摘 要】以井研县农村集体土地确权登记发证为例，研究井研县农村集体土地确权登记发证的技术及流程，并模拟农村集体土地确权登记发证中的GIS建模。为农村集体土地发证提供依据，同时为国家摸清集体土地情况提供依据。

【关键词】GIS；土地确权；GIS建模

土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权，是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作是推进农村产权制度改革、促进城乡土地要素自由流转、实现资源优化配置的基础性工作。在保护农民利益、维护社会稳定、解决三农问题等方面都有极其重要的作用。2015中央一号文件主题将聚焦“加大改革创新力度，加快农业现代化建设”。中央一号文件连续12年聚焦“三农”问题。2015年的文件提出进一步加强三农工作，改革是动力，法治是支撑。文件称，农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设。值得关注的是，农村集体产权制度改革和农村土地制度改革试點这两方面内容在2015年一号文件中都有所涉及。对于前者，对土地等资源性资产，要重点抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作；对非经营性资产，重点探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制；对经营性资产，重点是明晰产权归属，将资产折股量化到集体经济组织成员，发展多种形式的股份合作。健全农村集体“三资”管理监督和收益分配制度。

当今GIS技术在农村集体土地确权工作中已经得到了广泛的应用，成为了当前土地管理的重要技术手段。农村土地确权调查工作，主要目的是获取土地的面积、位置、权属信息和土地利用情况，为农村集体土地发证提供依据，同时为国家摸清集体土地情况提供依据。

在农村集体土地确权登记发证工作中，GIS技术在地理信息的处理和应用中起着基础作用，而GPS、RS则作为信息获取手段，为GIS提供数据来源，三者统称为“3S”技术，相互协作，完成农村集体土地确权登记发证工作。正因为以GIS为基础的“3S”技术具有快速高效、高精度、高效益、自动化的特点，决定了它在农村集体土地确权登记发证工作中有广阔的应用空间。农村集体土地确权登记发证工作的具体任务是“一个调查”和“两个建立”。即：农村集体土地所有权调查、建立农村集体土地确权登记发证数据库及管理系统，所有的调查和建立都是基于以GIS为基础的“3S”技术的基础上。

文章主要以井研县农村集体土地确权登记发证项目为基础，研究井研县农村集体土地确权登记发证的技术及流程，并模拟农村集体土地确权登记发证中的GIS建模。

一、概述

（一）项目来源

推进农村集体土地确权登记发证工作，明晰农村土地产权，有利于依法维护农民合法权益，促进农村社会和谐稳定；有利于落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，提高土地管理和利用水平；有利于夯实农业和农村发展基础，促进城乡统筹发展。为贯彻落实《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）文件精神，为确保按时、高质量完成井研县农村土地承包经营确权登记颁证工作，按照四川省农村土地承包经营确权登记颁证工作相关要求，乐山市农业局牵头，井研县人民政府积极部署，落实相关经费，有井研县农业局具体负责落实该项工作。

（二）调查区概况

井研县隶属于四川省乐山市，位于四川盆地西南部，乐山市区以东37公里、成都市以南142公里处，东西宽27公里，南北长49公里，全县幅员面积841平方公里，地理位置界于东经103°52′—104°15′，北纬29°27′—29°53′，是乐山市东部门户，与仁寿、青神、荣县、犍为、五通桥、市中区等地接壤。自公元553年置县，辖27个乡镇，20个居民委员会，199个行政村，2671个居民组，农业人口33.90万。井研县是典型中、浅丘陵地貌，最高海拨697米，最低海拔344米，属中亚热带湿润气候区。

（三）完成的主要工作

全面、准确查清农村土地承包经营权现状和村组集体资产，理清每块承包土地的面积、空间位置、几何形状、四至关系和权属等情况，形成权属合法、界址清楚、面积准确、土地利用类型明确的农村土地承包经营权调查成果，并按照统一的地块编码进行标识，利用GIS建立覆盖乡镇的农村土地承包经营权数据库。

二、作业依据

（一）法律法规

1. 《中华人民共和国土地管理法》（主席令[2004]第28号）

2.《中华人民共和国物权法》（主席令[2007]第62号）

3.《中华人民共和国农村土地承包法》（主席令第73号）

4.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）

5.《土地登记办法》（国土资源部令第 40 号）

6.《土地调查条例》（国务院令第518号）

7.《中华人民共和国农村土地承包经营权颁证管理办法》（农业部令[2004]第33号令）

8.《土地调查条例实施办法》（国土资源部令第45号）

9.《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第 17 号）

10.《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）

11.《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发〔2010〕28号）

12.《关于农村集体土地确权登记发证若干问题的指导意见》（征求意见稿）

13.《全国土地登记信息指标体系》（征求意见稿）

14.《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）

15.《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土籍字[1995]第26号）

（二）技术规范

1.《土地利用现状分类》（GB/T 2010-2007）

2.《地籍调查规程》（TD-T 1001-2012）

3.《土地勘测定界规程》（TD-T 1008-2007）

4.《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T 2260-2007）

5.《测绘成果质量检查与验收》（GB/T 24356-2009）

6.《数字测绘测绘成果质量检查与验收》（GB/T 18316-2008）

7.《测绘技术设计规定》（CH/1004-2005）

8.《测绘技术总结编写规定》（CH T1001-2005）

9.《测绘作业人员安全规范》（CH 1016-2008）

10.《全球定位系统实时动态测量（RTK）技术规范》（CH/T2009-2010）

11.《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）

12.《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537-2014）

13.《农村土地承包经营权编码规则》（NY/T2538-2014）

三、技术指标

（一）调查单元

调查单元以发包方（村民小组）为基本调查单元，实现井研县行政辖区的承包土地调查和村组集体资产全覆盖。

（二）数学基础

1.坐标系统

平面坐标系统：采用2000国家大地坐标系（CGCS200），中央子午线105?。

2.高程系统

采用“1985国家高程基准”。

3.投影方式

投影方式采用高斯-克吕格（Gauss-Kruger）投影，采用3度分带，（与航空摄影测量形成的1：1000正射影像图成果资料采用的投影方式保持一致）。

4.计量单位

长度单位为米，保留2位小数，面积量算单位采用亩（1m2=0.0015亩），汇总面积单位采用公顷和亩，均保留2位小数。

5.编码规则

编码规则遵照《农村土地承包经营权要素编码规则》执行，对发包方、承包地块、承包方代码、承包合同（经营权证、登记薄）实行14位、19位、18位、19位的规范编码。

四、技术流程

（一）总体流程

项目的总体线路如图。

主要步骤有以下内容：

1.资料收集和摸底表调查

收集的资料主要包括集体土地所有权界线、基本农田分布范围图、宅基地所有权、全县居民身份证信息、户籍资料、行政区代码、行政边界等。利用户籍和二轮承包台帐信息进行摸底表调查。

2.制作工作底图和外业调查表

原始调查图件以组为单位制作，组界线以集体土地所有权界线为准。每个组相应界线向外延伸50米，在图纸下方注明坐标系统、调查员及其联系方式、调查日期、组长及其联系方式、其他指界人员，并根据需要制作相应的外业调查表。

3.外业检查

外业调查主要包括发包方调查、承包方调查和承包地调查，外业的实地调查由委托的指界人现场指界，技术单位作业人员到现场逐地块调查承包地的承包经营状况和村组集体资产，绘制图斑并在图斑内填写图斑编号等信息形成草图，并填写调查表。完成外业调查之后需要进行外业调查成果的确认并进行成果的移交。

4.内业数据处理

矢量化调绘成果即外业人员进行现场调查后进行纸质工作底图数字化解译工作。根据工作底图，利用GIS软件，将外业调绘在工作地图上的地块边界在影像图上勾勒出来，再根据信息表等资料制作出带有承包地块基本信息的数字线画图DLG。这是利用地理信息系统在土地确权中的核心工作。

5.公示

将利用GIS制作的初步成果图汇总后，报乡（镇）人民政府和县级主管部门审核。审核通过后由村、组土地承包经营权登记工作组审核公示图，然后到村、组进行公示，公示成果得到农户确认后，农户须在公示图、表上签字盖章，公示期间发现有误须及时现场更改。公示无异议的，由农户签字确认后作为承包土地地籍图，以及农户基本信息表的签字认可，由村组上报乡镇人民政府，乡镇人民政府汇总并核对后上报县级人民政府。

6.制证颁证

7.成果整理和建立数据库，归档立卷

（二）数据采集流程

农村土地承包经营权数据采集流程如下图。

数据采集流程主要包括两个方面，一是地籍图的编辑，二是地块属性数据及承包农户的基本情况信息表。这两者数据为农村土地承包经营权信息数据库的基本数据。

（三）建立数据库

利用GIS（地理信息系统）对农村土地承包经营权信息数据库建设，主要包括以下步骤：

（1）料收集整理及处理；

（2）地籍图数字化；

（3）坐标转换；

（4）图幅接边与编辑修改；

（5）图形拓扑关系建立与检查；

（6）属性数据输入；

（7）图数挂接；

（8）质量控制；

（9）数据库建立；

（10）成果整理、图件表格输出及报告编写。

五、结语

农村土地确权是当前新型城镇化建设背景下的重要举措，涉及到中国8亿农民的切身利益。GIS 数据管理为登记发证工作提供了很好的平台，并严格按照国家法律法规及土地确权的相关标准，高效、准确的开展土地确权工作，实现了信息化、数字化、系统化。

参考文献

[1] 国土资源部，农业部，财政部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[G].北京：国土资源部，财政部，农业部，2011.

[2] 阳艳弟，王力.“3S”技术及其在土地资源管理中的应用[J].重庆邮电学院学报（自然科学版），2006（03）：422-426.

[3] 杜会石，孙艳楠，陈智文等.“3S”技术在农村土地确权登记发证中的应用[J].江苏农业科学，2014，42（12）：350-352.

作者简介：杨争艳（1990- ），女，成都理工大学在读硕士研究生，研究方向：摄影测量与遥感、地圖综合等。