铁路土地授权经营工作思路浅谈

田佳昕

【摘要】在铁路系统改革的大背景下，本文以铁路土地管理的专业角度，通过对笔者多年从事土地授权经营工作中遇到的问题、待解决的困难等进行综合梳理，并通过对策分析提出一些完善铁路土地授权经验工作的建议和工作思路。

【关键词】铁路土地；授权经营；权属

近年来，国民经济飞速增长，铁路实现跨越式发展，但由于政企不分、管理机制落后导致铁路企业经营状况不佳，因此铁路系统进行公司化改造势在必行，这也必然涉及到土地的改制。原铁路生产经营性划拨土地由国家批准采取授权经营方式配置，依法盘活土地资源，通过土地开发来增加铁路的运营收入，从而实现“以地养铁”，缓解铁路负债率不断攀高的困境。本文以北方某铁路土地管理部门为例，就铁路土地授权经营工作的开展中遇到的问题进行简要的阐述。

1、铁路土地概况

1.1权属来源

铁路用地，包括留用的和征（拨）用的土地，绝大多数属于国家划拨的用地，是国家为扶持某些基础设施、公益事业和关系国计民生行业的发展，对其使用的土地按行政划拨方式供给，即按不向国家交纳土地出让金的优惠条件使用国有土地，属于国家土地类别中的专项用地。而本文中举例说明的北方某铁路土地管理部门的土地取得方式还有着特殊性。有清朝俄国征用并修建的中东铁路及日伪时期的留用土地、出让土地、地方政府负责征地并交由铁路使用的土地。

1.2土地现状概述

经过土地清查，该土地管理部门管内共有1962宗铁路用地，总面积39140.92公顷，已取得国有土地使用证的共1816宗，面积34381.97公顷，领证率为87.84%。其中包含生产用地864宗，面积20823.46公顷，占总面积的53.2%，；混合用地413宗，面积16210.08公顷，占总面积的41.41%；非生产用地685宗，面积2107.38公顷，占总面积的5.38%。

2 铁路土地管理工作的特点

（1）管理分散：一是指有多家负责管理土地的部门。大部分土地由铁路局的土地管理部门管理，少部分由铁路局下属的多经公司负责管理，还有少量铁路用地征地时是由相关单位负责土地证办理工作并未向土地部门移交。这也是造成土地使用证证载使用权人复杂的原因，下文将作具体分析。二是指由铁路的线状分布造成的土地跨县区、跨城市甚至还有跨省份的情况。（2）土地取得方式多种：铁路是由国家扶持的基础设施，土地的取得主要为行政划拨，也有较少部分为出让或租赁取得。（3）用途多样：既有铁路用地、工业用地，还有商饮服用地、办公用地、市政设施用地等。（4）占铁路资产总量比重大。管内用地总面积39140.92公顷，如果都进行估价纳入资产总量中将会减轻铁路局负债率。

3、土地授权经营管理中的问题

根据土地清查的结果，发现影响到授权经营高质量开展的主要有权属问题、无证问题、资产流失问题、资金和时间问题四个方面。下面将就授权经营过程中发现的问题逐项进行详细的分析。

3.1权属不规范问题

（1）土地证使用权名称不规范

以铁路局营业执照名称为标准，土地证使用权人名称非路局营业执照名称的为名称不规范。2005年，根据铁道部对某铁路局管理体制调整的决定中，对辖区内三个土地管理分局进行整合，但原办理的国有土地使用证并未进行完善。由于铁路机构改革致使土地证登记的土地使用权人名称已经发生变更的土地较多。

（2）使用权类型不规范

主要是指未登记土地使用权类型或登记的土地使用权类型不规范，如登记的为“征用”、“保留”或“国有”等等，并没有按照授权经营的要求登记为“划拨”的。例如，部分土地证的使用权类型有登记为“国有”的，部分土地证使用权类型登记的为“接收”的，都不符合规范。

（3）用途不规范

证载用途不符合《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2007）的规范要求。按照分类标准应登记为一级类交通运输用地下的铁路用地。

3.2土地无证问题

（1）原证丢失、被注销、被公告收回等，但实物仍存在

铁路用地用途发生改变，在年检过程中，须经地方政府土地部门办理变更登记，因未按规定缴纳相关费用，导致一些土地证原件被扣留，但实物仍在存在。

（2）尚未办理土地证

主要是指近年来新建铁路项目用地，征地后由于不同原因导致建成或在建项目的土地证尚未领取，由于新建项目较多、工程较大，未领取土地证的土地总面积较多，近千公顷。

3.3土地分割问题

主要是指清查结果中的混合用地，按照授权经营的要求，混合用途土地需要进行分割办证后对生产用地部分进行授权经营处置。但混合用地的形成比较复杂，主要有国家改制政策、历史遗留、路内开发等原因。具体情形有：地上建筑物为房改房、个人住宅；检察院、法院、医院、学校，由于政策原因已移交社会；地上建筑物为公安用地；地方政府已经要求（口头或书面）换证、重新确权的；外单位已提出书面权利主张或已涉及行政司法程序的；被他人侵占，他人暂未提出权利要求的，国土部门也无分割要求的等等。这些土地如果在进行分割登记和完善权属后，一些非生产用地，如住宅用地、经营用地、地方企业长期占用的铁路用地、存在权属纠纷的铁路用地等，若地方政府不颁发土地证，将会造成大量的铁路用地资产流失。

3.4工作效能和资金问题

（1）工作量大

辖区内铁路用地来源比较复杂，有日伪时期的留用土地、划拨土地，也有出让土地，还有地方政府负责征地、交由铁路使用的土地。在权属完善时，不仅要查阅铁路部门保存的历史资料，还需到地方多个部门查阅资料，工作量大且复杂。完成资料的搜集和整理，需花费大量时间。

（2）资金问题

辖区内铁路用地大多为上世纪80年代领取的《国有土地使用证》，土地证的附图均为手工绘制，不仅现势性较差，测绘方法落后，还无法与地方土地管理系统接轨，且根据现行的土地登记政策，在开展权属完善工作时，不仅需要进行地籍测绘，还要进行四邻指界，土地登记公示等过程，按照国家测绘产品收费标准等文件规定，这也必将需要大量资金支持。在此情况下，要在短期内以及资金严重紧缺的情况下完成权属完善工作存在较大困难。

4、解决对策分析

通过笔者多年土地管理工作中形成的思路和经验，对上述问题进行综合分析，提出以下对策方案：

（1）对于土地证权属存在瑕疵的问题，可以将土地使用权人统一规范为营业执照登记名称；将土地使用权类型规范为“划拨”（出让、租赁用地除外）；将土地地类（用途）规范为“铁路用地”等，直接在原土地证上进行备注。

（2）积极组织有关人员对收集的相关材料进行分析，在理清无证原因的基础上，持相关历史权属资料与土地管理部门沟通办理土地证。对于无权属来源文件或权属资料不齐全但无纠纷的土地，按照《确定土地所有权和使用权的若干规定》办理。对于新征建设用地尚未办理土地证的，铁路土地部门配合建设部门积极与国土部门协调，领取土地使用证。

（3）对于需要分割的土地。协调省级国土行政主管部门，取得以下政策支持，使进一步工作具有可操作性，简化程序，将节约大量测绘资金。其一，依据相关文件中“对于该局已有的80坐标系测绘成果，成果质量符合《地籍调查规程》需要，满足土地登记发证要求的，应予采用，减轻企业负担。”等规定，可以利用原土地证附图或新测绘图纸在进行分割后换发新证。其二是依据相关文件中 “对存在争议的，不能立即解决的，将争议部分划定工作界线，对其余无争议的单独划宗后进行确权登记。”等规定搁置争议。

5、结论

综上所述，在授权经营办理的初期阶段急需解决的问题是土地证的权属完善及混合用地的分割问题。从土地清查中所发现的部分涉及分割的问题、图纸现势性差的问题，应加大地籍测绘的力度，随着授权经营的初审工作的开展，尽快换发新土地证。

采用授权经营的方式处置铁路土地，可以不用在短时期内缴纳数额巨大的土地出让金或租金，从而降低了铁路企业的改制成本，同时通过作价评估将原本并未纳入企业资产中的土地资产转作固定资产，减轻负债。授权经营完成后，铁路企业可以依法开发土地资源，实现资产盘活。

参考文献

[1]李拥军.浅析国有土地授权经营在企业的适用性[J].中国资源综合利用，2011（5）.

[2]边头保.铁路企业土地评估和授权经营的研究与实践[J].上海铁道科技，2015（2）.