中国官邸制度的若干思考

[摘要]中国探索实行官邸制，具有十分重要的现实意义，目的是对我国现有的住房制度进行改革，对官员们住房的使用权和所有权关系予以明确，将各级官员的住房待遇以制度化的形式规范，一方面可以抑制国有资产流失，另一方面可以预防住房腐败。其中，官邸就是国家为一定级别的官员在其任期间提供居住的住所，官员们本人对此没有所有权。在中国实行官邸制，目前仍是处于摸着石头过河的阶段，既要学习西方先进经验，同时又要借鉴我国古代的传统做法。任重而道远。

[关键词]官邸制；国内外经验；中国特色

一、何谓“官邸制”

“官邸制”是一种官员们的住房制度，官邸是国家为一定级别的官员在任期间向其提供住所，官员本人对此没有所有权。它既是中国官员福利住房的一种传统，也是许多国家目前多采用的官员住房制度。“官邸”的含义，现代汉语权威工具书给出的定义是：由公家提供的高级官员的住所，以区别私邸。与私邸相对应的是公宅，但官邸制与公宅制又有所不同，“公宅制”里的房屋可以是租赁，也可以是国家建设，对于符合住“公宅”的官员也可以选择不住，领取住房补贴之后可以自己去解决住房问题。国家和地方的官邸，作为权力的象征，特别是国家领导人的官邸，很容易成为国家的代名词，官邸一般是单独建设的，符合条件的官员必须入住。由此可见官邸的制度特征包括：一是提供者作为国家或者政府，也就是所谓的公家；二是并非所有公职人员都享有这样的住房待遇；三是官邸不同于私邸，即使用者拥有暂时的使用权，但使用者不具有所有权。

二、国内外官邸制度的介绍

中国的古代衙门是将官员办公场所与居住场所合二为一，他的本质而言就是一种官邸制，谁来当县官了谁就可以住进县衙，古代的官邸，通常也是属于官署的一部分，从某种意义上来说，官邸制已经在中国古代实行数千年了。官员们异地做官，国家就不能不考虑异地仕宦一家老小的住房问题，于是国家提供住房，“官舍”就产生了，官舍就是官吏的住所，因为常与官衙连在一起，也就是今日所说的“机关大院”，所以有时也兼容办公场所的含义。在中央官署也有此类官邸，唐朝一般不为在京官员们提供免费住房，而是采取官员们租住官邸的制度。一方面因为随着官员队伍的不断扩大，官邸出现了不够用的情况；另一方面，因为国家财政负担过重，就难以提供众多官员入住的官邸，为减轻财政负担于是就不再为京官提供免费官邸。宋朝时，中央为其官员提供租赁屋，供其居住，并逐渐成为主流，朝廷提供官邸，但官员们自己仍须缴纳租金；元朝在住房方面大多数汉族官员的待遇和北宋相似，不过，元代允许官员们自筹资金购买房产，比如国子监，礼部等部门，可以建设，甚至购买房子，其目的就是为本部门的官员解决住房的困难。其中很多官员仍以租赁公房即政府的官邸为主；明朝时期国家允许相关部门，即现在的机关单位一次性买断公房，使房屋的所有权从国有变为相关部门所有，免费提供给官员们居住，官员们此后不再需要交房租。清代期间官民杂居现象、满汉分居现象仍十分明显，结果导致地价与房价的高昂，一些京官们不得不租赁民居，但对旗人建立有一套完备的住房保障制度。总体说来，在清代的官员基本上是实行福利分房制度，其住房标准的制定，是由政府按照级别统一分配。从中国古代历朝官邸制度的变迁与发展，可以得出两条思路：一是中央政府的官邸制度经历的转变较大；二是地方政府的官邸制度具有较好的连续性和延续性。地方官员的官邸大部分要求居住在官署之中，这类官邸通常配有独立的空间和相应的服务，官邸规模大小视官员们的官职高低而定。这些官署供地方主官及亲属家眷们居住使用，既方便于地方官员及时处理政务，同时也有利于解决官员及家属们的居住问题。

在中国实行官邸制，目前仍处于摸着石头过河的阶段，在国内没有实行官邸制的详细制度建设的规划，但是国外已经普遍采用，且已实施多年，具有丰富的实践经验，可以概括为几大共性：一、官邸制将官员的官邸和私邸有严格区别，个人没有所有权，即官邸的公家性质没有变，只有居住权；二、是向政府部长级高级官员及政界要员们，如议员、公职部门负责人提供住房，官邸制适用范围级别往往较高范围较小；三、在任职期间入住，一旦这些人员卸任公职，将不再继续使用国家提供的住房，且让与继任官员居住；四、官邸基本是由国家所有或者由国家租用，并且按照规定的标准配置内部设施，同时费用由国家承担。另外，为了防止政府高级官员谋取住房特权，导致腐败，很多国家将住房待遇予以公开透明，接受社会监督，并建立严格的纠错机制的形式予以规范化。

三、中国推行官邸制度的几点建议

在中国推行官邸制度，在立足于我国现阶段基本国情的基础上，可以借鉴中国古代的官邸制度，又可以结合国外的资本主义国家具体做法，作以下几个方面予以思考：第一，明确实行官邸制的适用范围。首先，应明确官邸制适用的人员范围，其次，各省市县的重要官员们要对官邸制这项制度就贯彻执行，要达成统一的共识，如果没有认识上的一致，就很难有制度上的执行力，不能贯彻执行到位，这项制度也很难发挥其应有的作用。最后，就该项官邸制度的推广而言，也不会是大范围的，先从试点开始，有了良好的效果，慢慢成熟以后，再扩大范圍实施；第二，要积极主动地探索异地任职领导干部“官邸制”的改革途径。在很多地方的异地交流任职的领导干部中，原则上在异地任职官员们在入住官邸时，他们原来的房屋都是应该保留，在任职期满后就必须从所处搬出。在这个制度推行过程中，可以带有一定的灵活性，一方面是要坚持老人用老办法，新人用新办法，二是研究建立原来的领导职务和新任的职务之间的相应对接衔接等机制，同时，可在其保留现行的正部级领导干部应享有的标准上，再给予一定补偿；第三，国家统一对官邸配置设施和修缮。对于官邸，应由国家统一进行建造、购买或者租赁，建立相关制度，并且严格按照制度，配置相关设施和进行修缮；第四，建立严格的住房监察制度。在推行官邸制的过程中，为遏制官员们的腐败问题，要严格制定相关制度。一方面，要建立领导干部住房申报制度及住房檔案，把握现在官员住房的动态，可以对动态予以管理；另一方面，要对官员们的现有住房进行全面认真地清理，对多占的住房要限期对他们予以清退，对于逾期不退的，除加倍收取租金外，还要严格按照相关制度予以处理，有必要还可以以相关法律以惩治。

中国探索实行官邸制，这是对我国现有的住房制度进行改革的一项措施，聚焦于我们长期忽视却一直存在的官员的住房问题，明确官员住房的使用权和所有权关系，表明了中央改革官员住房制度的坚定决心，改革从自身做起的勇气。在这样的现实下，官邸制就将各级官员的住房相关待遇以制度化的形式予以规范，这将作为抑制国有资产流失、预防住房腐败的一项有效措施，同时也只有将其落到实处，才能不流于形式，发挥其真正应有的效果。在中国实行官邸制度，任重而道远。

作者简介：刘思敏：（1992-）性别：女，籍贯，湖南邵阳，硕士，湘潭大学法学院学生（研二），宪法与行政法方向硕士。