学区制管理改革的“当下”与“长远”

王彬武

学区制管理改革是推进义务教育均衡发展的一项重要举措，改革的主要形式是组建大学区、学校联盟、学校发展共同体及集团化办学等，让优质学校与薄弱学校结盟，输出教学、管理等方面的经验，缩小校际差距，引导学生有序入学。2016年7月，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》也提出，“要通过城乡义务教育一体化，实施学区化、集团化办学或学校联盟、均衡配置师资等方式，加大对薄弱学校和乡村学校的扶持力度，促进均衡发展，限制班额超标学校招生人数，合理分流学生。”从短期看，这一改革在很多地区已经取得初步的成效，但从推进教育治理体系和治理能力现代化的长远来看，仍然需要对学區制管理改革进行一些“冷思考”。

“权宜之计”需要长远选择

《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010-2020年）》把均衡发展确定为义务教育的战略性任务，经过几年的努力，即使义务教育学校在办学条件、管理水平等方面有所改善，差距不断缩小，达到国家均衡指数标准的县区已经过半，教育生态环境失衡的现状仍然没有得到根本改变，学校的不均衡依然现实存在。改革发展的预期目标不能兑现，家长的择校冲动不能缓解，教育公平的诉求依然强烈，只有通过整合教育体系末梢环节，为择校热“降温”，为大班额“消肿”。学区制管理改革的推出，反映出教育改革发展的焦虑。学区制管理改革以行政主导的方式推进，由于认识不一、法理依据不足、政策制度缺位等因素，很多地方的做法偏离了改革的初衷。无论是实行大学区制改革，还是组建的学校发展联盟、共同体等，基本停留在优质学校对薄弱学校、城市学校对农村学校按照行政要求进行帮扶的层面，帮扶形式也就是共同开展一些教学和教研的交流，共同开展运动会、艺术节等活动，更深入一些，牵头的优质学校为其他成员学校安排一部分教学和管理人员的交流，进行管理和文化输出。这些做法虽然对缩小校际差距有一定的作用，但是学校之间无法站在平等的位置建立起共同发展的机制，牵头学校与成员学校是帮助者与被帮助者的关系，成员学校以学习先进的姿态接受帮扶，无法形成管理的权利义务关系，改革并没有上升到管理层面，没有在新起点上重新构建学校共同体发展的蓝图。

从改革的出发点来看，学区制管理改革的核心在“管理”，在原有学校管理方式的基础上进行一种全新的管理模式创新，发挥优质学校管理优势，采取集群式发展，带动薄弱学校改进管理，从而消除学校在办学条件、管理水平、课程实施、文化建设等方面的差异。组建大学区，成立学校发展联盟、学校共同体，成员学校首先要在平等的前提下建立起发展的共同愿景，并取得成员学校的一致认同，在共同发展愿景的前提下重新定位共同发展的规划和目标。其次，要建立起共同发展的章程，整合成员校之间的管理制度，约定共同体中不同成员校应该拥有的权利和承担的责任。另外，要在相互尊重的前提下，谋划共同体所有成员校的文化融合，要让师生对共同体产生认同感和归属感，而不是各自为政的“独立体”。从治理体系现代化的要求来看，如果仅仅停留在一起开展教研活动，一起组织文体活动，所谓的“管理”改革则无从谈起。

共同发展需要深度融合

学区制管理改革是在义务教育资源严重失衡，教育公平诉求不断增长的特定历史条件下产生的，改革的使命是通过统筹发挥优质教育资源在管理、课程、文化等方面的优势，与薄弱学校结成共同发展的统一体，从而消除校际之间的差距，实现共同发展和提升，缓解择校冲动。无论是什么形式的学校组合，都需要始终把这种使命作为一种目标。这一改革，区别于学校之间的互动交流和结对帮扶，区别于连片教研，区别于联合办学，与以往由教育部门推行的校际合作有质的不同，而且不能变成优质教育资源的“稀释”，而应变成优质资源的“增值”。

作为管理方式的改革，学校组建共同体，一定要建立在一个科学的制度框架下，牵头学校和成员学校之间要有明晰的责任、权利和义务规定，才能保障共同体的有效运转和共同发展。而共同体中成员学校作为独立个体，“抱团”发展，牵头学校校长凭借自身管理优势行使管理权，既是一项责任，也要赋予一定权利，从管理的需要出发，牵头学校校长应该有三个方面的权利：首先是教职员工的调配统筹权。择校的关键是择教师，要想让不同成员学校的教师达到一定平衡，牵头校长就要打破原有的校际界限，不惜让原本属于自己学校的优秀教师在成员校之间流动，消除师资差异，还要为成员学校的教师共同成长提供平台和机会，只有师资配置达到平衡才能真正实现改革目标。其次是办学经费统筹权。经费使用的方向也反映办学理念的价值取向，薄弱学校一般更倾向于把经费投入到硬件建设方面，而优质学校则在教师培训、文化建设等软件方面投入较多，如果牵头校长没有经费统筹权，则很难实现共同价值的推行，必然会造成各自为政的格局。另外，课程及文化建设的统筹权十分关键。组建学校发展共同体的境界应该体现在文化的重组与再生，不同成员学校有不同的发展历程，文化积淀也有差异，学校共同体的文化整合也是最难的，既要尊重各自的特色，又要升华出新的文化体系，需要更高的管理智慧和领导能力。而文化建设的核心是课程，课程的管理水平和实施能力直接体现学校文化特色。薄弱学校往往在课程建设方面层次不高，教学方法单一，对教学和学习的理解层次较浅，牵头的优质学校需要重新整合课程资源，改进教学方式，提升成员学校的课程建设能力。有一些地方还赋予了学校共同体的招生统筹权，彻底打破校区的界限.把不同的年级安排在不同的校区，这一模式对缓解热点学校的择校压力具有直接的效果。当然，在赋予牵头学校各项统筹权的同时，要建立有效的协商制约机制，避免牵头学校由于权力过大，在管理过程中缺乏对成员学校应有的尊重，厚此薄彼，让学区制管理改革成为一种学校之间简单的形式上的合并，牵头学校妄自尊大，为了自身的发展，把成员校变成为自己输入优秀教师和优秀生源的渠道。

行政推进需要依法治理

在地方教育行政部门通过行政决策推进学区制管理改革的潮流中，国家对这一改革方式并没有体系化的指导意见。改革带有一定的自发性。现行教育法规体系尚未出台《学校法》，现行的学校建制体系中，每所学校都是一个独立法人单位，组建学校的共同体打破学校的独立性，从依法执教方面看缺乏相应的法理依据，学校发展共同体、学校集团的法律地位上缺乏明确表述，依法行使有效管理受到限制。学校共同体实行一长多校，往往依赖牵头学校校长的管理优势运行，缺乏行政制度的保障与支持，不利于学校共同体的持续发展。在一长多校的模式下，校长从管理一所学校到管理多所学校，付出的精力和时间会增加几倍，但是在待遇方面也没有明确的政策，也给校长管理的积极性带来一定的挫伤。另外也有人担心，原来各个学校作为独立单位直接受教育行政部门的领导，现在增加了一个中间的管理层级，会不会影响管理的效率，增加管理的成本。

评价监督体系的不健全也是学区制管理改革的一个短板。由于学校的千差万别，在行政主导下组建的学校共同体也是五花八门，有紧凑型，有松散型，这些共同体又缺乏一个统一的运行规范，运转机制较为松散。由于这种现状，教育部门虽然也有考核，但是很难建立起一套行之有效的考核评价机制，对组建学校共同体的运行效果、质量提升、发展状态等都缺乏激励和规范，往往会导致形式上组建了共同体，实质上却是一种自生自灭的松散运行状态，改革是否达到预期的效果，也缺乏判断标准。

在组建学校发展共同体中，还会遇到体制障碍的问题。政府办学、民办学校、事业单位办学以及不同层级政府举办的学校等不同体制的学校，在办学自主权、教师身份、教师待遇等方面差异很大，不同体制的学校组建共同体很难处理不同身份教师待遇问题，在共同的教学活动中，由于教师地位的悬殊，容易让劣势学校的教师产生自卑感。阻碍了学校的深度融合。

学区制管理改革是义务教育均衡发展突破“最后一公里”障碍的选择，是教育生态的一次再生，在短期内解决了教育资源不均衡的问题，但是对这一改革的研究还不够深入，还需要正视改革的阻力和问题，立足教育治理体系和治理能力现代化的长远发展，从法律法规、管理效能、体制机制等方面深入认真研究，为改革的实践提供强有力的理论支撑和制度保障。