广西桂林漓江风景区生态补偿机制构建研究

□ 唐峰陵，刘健荣（梧州学院，广西　梧州　543002）



广西桂林漓江风景区生态补偿机制构建研究

□ 唐峰陵，刘健荣
（梧州学院，广西梧州543002）

摘要：经过多年的开发和发展，桂林漓江风景区成为我国旅游的精品，但其旅游生态环境也遭受不同程度的破坏。旅游生态补偿机制作为一种激励型的资源管理手段，有利于解决出现的生态环境问题。针对目前漓江风景区存在的旅游生态问题，文章分析了构建旅游生态补偿机制的原则与设计内容，在此基础上提出完善漓江风景区旅游生态补偿机制的措施。

关键词：漓江风景区；生态补偿机制；生态保护；机制构建

刘健荣，女，梧州学院经济管理学院本科生。

近年来，旅游业的发展使许多地区逐步走出了“经济贫困”，但过度的资源开发与利用又导致了“生态贫困”的危机，给旅游业的可持续发展带来了威胁。桂林漓江风景区在旅游业快速发展的同时，生态环境也遭到了不同程度的破坏，生态环境保护成本日益提高。生态补偿机制作为一种激励型的资源管理手段，有利于促进生态资源的科学开发与保护，有助于缓解生态保护区发展与保护的矛盾。因此，如何构建漓江风景区旅游生态补偿机制，解决漓江风景区日益突出的生态环境问题，缓解当地经济发展与环境保护的矛盾，成为目前亟待解决的现实问题。

一、生态补偿机制的内涵及实施意义

（一）生态补偿机制的内涵

生态环境问题关系到我国旅游业能否持续发展。为此，党和国家把生态文明建设问题提上了议事日程，要求各地方政府严格监督执行环境保护问题，积极完善生态补偿机制，实行依法治理工作［1］。我国先后颁布实施了《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国水污染防治法》《退耕还林条例》等一系列与生态补偿机制相关的法律与法规［2］，但是生态补偿机制研究在我国起步晚，在森林、草原、流域、湿地、海洋、重点生态功能区等领域生态补偿机制的实施还不成熟。

目前，专家学者们对于生态补偿机制的概念尚未有统一的说法。2013年第十二届全国人大常委会第二次会议《国务院关于生态补偿机制建设工作的报告》指出：“生态补偿机制是指在全面考虑生态环境保护成本、发展机会成本和生态服务价值的前提下，实行财政转移支付或市场交易等手段，对生态保护者给予合理赔付，依法界定生态服务者与获利者的权利与义务、使生态保护行为经济外部性内部化的公共制度安排”，对加快建设绿色生态文明、实现旅游业可持续发展具有重要意义。金高洁［3］等对生态补偿机制的涵义进行了探讨，认为其内涵：一是对自然生态功能的管理性补偿；二是对人的经济补偿。洪尚群［4］等认为生态补偿机制是由利益驱动机制、激励驱动机制和协调机制共同构成可以有效促进生态建设和环境保护的一系列制度设计。生态补偿机制的含义具有复杂性与多重性，对生态补偿机制概念的理解，可归纳为：生态补偿机制是在谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则下，采用市场调控和行政手段对破坏生态环境的行为进行收费或对保护、爱惜生态环境的行为给予合理补偿，实现生态保护经济外部性向内部化转变的一种经济激励资源管理制度。

（二）实施生态补偿机制的重要意义

1.有利于实现人与自然和谐发展。

在改革开放初期，许多地方追求片面的经济效益，奉行“先污染后治理，先开发后保护”的传统环境开发观念，造成了生态资源的供需失衡，加大了生态环境保护成本，环境保护问题面临严峻的形势，进而影响到整个生态环境的可持续发展。针对这些问题，一些地区开展了生态补偿机制的试点工作，实践证明构建生态补偿机制有利于当代社会生态文明社会价值观的树立，有利于绿色发展理念的推广，更有利于实现人与自然和谐统一发展。

2.有利于缓解旅游地保护与发展的矛盾。

为了旅游产业的可持续发展，各级政府针对景区及周边地区制定了一些环境保护的法律法规。在相应的法律约束下，旅游地居民为保护旅游地生态环境有时不得不放弃原来的生产方式，从而限制、阻碍了当地居民发展经济、提高生活水平的机会，利益遭到了损失，令旅游地处于保护与发展的矛盾中。作为一种新型的激励型资源管理措施，生态补偿机制不仅对保护环境的牺牲者给予了一定的补偿，同时还对旅游地贫困区实行补助式旅游优惠政策，可以有效提高旅游地居民的生活水平，缓解旅游地保护与发展两者之间的矛盾。

3.有利于生态环境保护工作的实施及环保意识的普及。

在各部门积极研究探索下，“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”为基本原则的生态补偿机制框架已初步形成，并先后制定了一系列生态补偿制度，其中包括中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿制度、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度等。生态补偿的实施，有利于生态环境保护，向群众宣传普及环保知识，树立正确环保意识，更有效地引导人们积极参与到保护生态环境的行动中。

二、当前漓江风景区生态环境存在的问题

相对于我国其它旅游景区，桂林旅游业起步早，发展快，漓江风景区更是桂林景区的主打品牌，在国内外享有盛名。桂林景区年游客接待量从2009年的1860万人次增加至2014年的3870万人次，在这6年间旅游接待人次增长2倍多，旅游收入从127亿元增加至421亿元［5］。漓江风景区日旅客容量扩大至5万多人次，年游客容量扩大至1850万人次，游客接待人数屡创新高，漓江游船不断增加，导致漓江生态环境的压力也在不断扩大，生态环境保护问题日显突出。

（一）垃圾数量不断增加

随着旅游需求的增加，随之带来的环境压力也不容忽视，尤其部分游客严重缺乏环保意识，环卫工人刚刚清扫过的地方，没过多久又垃圾成堆，垃圾种类多且难以分解；随着漓江水位的下降，越来越多的居民在漓江畔举行烧烤活动，而当他们尽兴而归后，河滩上通常会留下大量黑色烧烤痕迹，还有竹签、一次性碗筷、果皮等烧烤垃圾，垃圾也从日常的1吨增加到了目前每日2吨多，漓江的生态环境有恶化的趋势。另外，在漓江沿岸修建过度商业化饭店设施、码头修建过大的建筑物以及在一些景区建滑道等行为，都严重影响漓江景区的整体视觉效果，破坏了漓江生态环境的整体性。

（二）水污染问题加剧

桂林至阳朔的“黄金水道”航段，每年客船通过量达10万多艘次，游客量达300万人次，蓬勃的旅游业在无形中给漓江水域的清洁造成了巨大的压力。在落后的漓江防污制度下，游船残油、含油污水排污未受到有效控制，残油、含油污水的排放污染大大超过漓江的自净能力。除此之外，还有不经处理的大量垃圾、泥沙、餐饮油污、农药、化肥、有毒化学药品等被冲进漓江，加上漓江沿岸居民、游客随意向漓江水域扔弃食品袋、果皮、旧衣物等日常生活垃圾，导致水的含氧量减少，水污染问题日益严重。

（三）枯水期水资源严重匮乏

漓江流域受降水影响会出现丰水期洪涝、枯水期缺水现象。在桂林，3月至8月为雨季，9月至第二年2月为旱季，其中，5月和6月漓江径流量占全年径流量的40%，枯水期占全年径流量的20%，1月为水资源短缺最严重时期，仅占全年径流量的2%。据统计，多年来最小瞬时流量平均值为13m3/s，枯水期最小流量为3.8m3/s。若在枯水期为满足游客需要进行截流，而城市生活和工业用水不变，则可能出现“工程性缺水”“生活性缺水”导致的断航、断流现象。

（四）大气污染日益严重

2004年桂林在全国空气质量排名中居第7名，而到2012年排名却降至第41位，大气污染不断加剧。桂林市区主要空气污染物为悬浮颗粒，其年日均值超过国家一级质量标准年日均值的0.05倍，SO2、NO2、CO次之［6］。造成这种现象发生的原因主要是一些工业锅炉随意排放污染烟尘，居民生活用煤品质不高，含硫量高。另外，随着居民生活水平的提高，截至2013年，桂林拥有民用汽车超过30万辆，比上年增长19.5%，其中私人拥有汽车26万辆以上［7］。随着个人、家庭用车的增加，尾气排放量呈递增趋势，从而导致大气环境污染加重。

（五）景区生态环境保护与居民开发资源发展经济的行为矛盾加剧

漓江风景区内农业人口居多，漓江沿岸的山水是当地祖祖辈辈赖以生存的基础，捕鱼、挖沙、开垦种植、畜牧散养等方式是当地居民的主要收入来源。由于居民缺乏环保意识，着眼于眼前利益，导致漓江景区的生态环境不断恶化。另外，政府从漓江风景区生态旅游的可持续发展的角度出发，制定了一系列严格的法律法规政策，严格执行环保措施，这在一定程度上暂时减缓了当地居民收入提高水平的提高。由于立场不同，沟通不畅，当地居民在政策和景区的双重压力下，难以和景区达成统一的意见，因而导致景区与居民矛盾加剧。

三、漓江风景区旅游生态补偿实践主要做法和问题

漓江是桂林喀斯特岩溶风貌的典型代表，要想保护好桂林山水风光就必须保护好漓江。为此，广西壮族自治区人民政府、自治区人大常委会、桂林市人民政府共同颁布了《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》（简称《漓江保护条例》），并于2012年1月1日颁布施行。为了改善漓江流域生态环境，实现桂林旅游可持续发展，政府部门不得不从法律政策上限制漓江沿岸乡镇及居民生产、生活相关活动，“靠山不能吃山，靠水不能吃水”。《漓江保护条例》施行前，漓江生态补偿没有对经济发展限制实行补偿，仅是对生态林项目进行补偿，因而当地居民参与漓江生态文明建设的积极性和自觉性不高。对此，在《漓江保护条例》中特别针对当地居民启动了生态补偿机制，首次设立漓江流域生态环境保护专项资金，实行政府领导、各部门协作、社会参与的管理体制。

近年来，漓江流域频繁遭受水旱灾害，除了自然因素外，漓江源头水源涵养能力削弱，蓄水功能遭受人为破坏是主要原因。天下漓江，源自兴安。为有效保护漓江源生态平衡，兴安县加大力度提高森林覆盖率，划定漓江源区域为100万亩，森林为国家生态公益林区，总计投入7500万元进行建设［8］，该林区在全县森林总面积中占49%。完成漓江源区造林11万亩，退耕还林4万亩左右。虽然实行了生态公益林补偿，但是由于国家取消了兴安县天然阔叶林采伐指标，对国家级生态公益林中的商品林制定了严格的采伐标准，并且国家生态补偿标准过低，仅按每亩4.5元的补偿标准补偿给当地百姓。另外，流经阳朔的“黄金河段”是漓江风貌的集中河段，沿岸居民在保护漓江生态环境方面作了很大牺牲，为照顾沿岸居民的利益，政府把国家生态补偿财政转移支付基金主要用于“漓江保护”工程，注重“民生事业”“三农项目”建设。截至目前，阳朔县累计投入1.4亿元用于漓江沿岸扶贫行动，扶持漓江沿岸特色种养和人饮、水利、电网改造、卫生建设等项目［9］。投入1.8亿元建设漓江沿岸居民旅游富民工程，每年将280万元用于漓江沿岸农业专项发展基金，政府引导群众积极调整和优化沿岸农业产业结构，同时，加强漓江沿岸新农村建设。

尽管目前政府在漓江风景区实施生态补偿机制上取得了一定成绩，生态环境保护工作在稳定进行中，但是漓江生态补偿还不够完善，它的价值没有得到最大发挥，过度依赖财政支出、补偿主体与客体不够明确、社会参与不足、生态补偿法律政策不够完善、补偿资金来源单一等问题有待进一步解决，因此，急需构建一套相对完善的漓江风景区旅游生态补偿机制。

四、进一步完善漓江风景区生态补偿机制的对策建议

（一）宏观层面对策

生态补偿是解决旅游环境问题的重要举措，但实施的过程是富有挑战性的。生态补偿机制牵涉的利益相关者众多，需要在众多利益相关者的博弈中取得均衡。漓江风景区是桂林旅游业的典型品牌，生态资源的不可再生性及自身恢复能力弱的特点，决定了必须构建政府、市场、社会三者结合的生态补偿机制，以实现漓江风景区的旅游可持续发展。

1.加大生态旅游脱贫的政策扶持力度。

在国家政策支持下初步遏制了东西部发展差距扩大的趋势，中西部地区的经济发展取得了良好的效果。但是在推进中西部、重点生态区和贫困区的生态旅游建设上，仍须加大生态旅游脱贫的政策扶持力度，以点带面促进生态补偿工作的开展，把生态补偿纳入“十三五”规划，加强政策指导，逐步加大生态旅游脱贫政策的扶持力度，实现旅游目的地经济发展、生态恢复和民生改善的多赢。必须严格按照《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》开展环保工作，对漓江风景区旅游生态补偿机制的建立，提供政策指导和支持，针对生态旅游扶贫工作制定一套相对详细完善的旅游惠民政策。桂林市人民政府应该提高对漓江生态补偿机制研究的重视程度以及加大政府政策的扶持力度，积极构建并实施漓江生态补偿机制，借鉴国内外成功运用生态补偿机制地区的经验，结合漓江风景区生态环境实际问题，深化改革，逐步加大生态旅游脱贫的政策扶持力度。

2.积极完善市场化生态补偿模式。

目前，中国的生态补偿机制主要是以政府为主导的补偿模式。通过实践表明，该模式存在种种弊端，因为依靠行政权力干预的生态补偿，存在补偿形式单一，过度依赖财政支出、补偿力度不足等问题。理想的生态补偿模式应是以政府为主体，积极引导社会组织、企业、个人参与生态保护与发展建设的市场化生态旅游补偿模式。该模式根据不同的补偿主体采取不同的补偿方式，是与政府补偿模式（有形的手段）相对应的一种无形的补偿手段。通过市场调节将桂林生态旅游资源市场化，形成一个开放的生产要素市场，把生态资源资本化，通过价格的表现形式来表示它们的稀缺情况，这种“看得到，摸得着”的表现形式有利于市场化交易的建立，环境资源使（取）用权、碳汇交易等市场化生态补偿模式的形成，允许合法的排放污染物或者使用水资源的权利像商品一样进行等价交换，并以发放许可证的形式允许其参与市场竞争。积极探索并完善市场化生态旅游补偿模式有必要在漓江风景区域内建立垃圾污染、水污染等污染物排放指标有偿分配机制，利用市场规律，实现生态环境保护者和获益者之间科学合理的生态补偿。

3.完善旅游生态补偿机制技术支撑。

目前，生态补偿机制的建设工作取得了初步成效，但因牵扯着多方面的利益关系，作为一项复杂的系统工程，其实施难度可想而知。在实践工作中尚存在生态环境监测评估体系、生态服务价值评估体系、生态补偿标准体系建设滞后的问题，缺乏统一、权威的指标体系和检测方法等问题也亟待解决。另外，有关部门对生态系统服务价值测算、生态补偿标准等问题尚未取得共识。对此，桂林市人民政府要加快建立漓江风景区生态补偿标准体系，因地制宜，具体分析景区特点，完善测算方法，制定出科学有效的生态补偿标准，并不断加大补偿力度。还要关注漓江风景区生态补偿效益评估机制的建立，加快生态补偿相关统计信息发布系统的建设，做好自然资源和生态环境价值的定量评价方法研究工作，完善生态服务评估机构。此外，还需要完善漓江风景区重点生态功能区和自动化监测网络建设，加强检测能力建设，制定和完善自然资源和生态环境监测指标体系，及时提供动态监测和评价信息。积极开发研制用于漓江风景区生态建设新型技术、新能源利用技术和生态环境保护新技术等，为漓江风景区旅游生态补偿机制提供技术支撑。

4.加强生态旅游保护和生态旅游补偿的立法工作。

我国是一个法治国家，遵循依法治国原则，生态建设工作一直被放在国家的突出位置。为了指导各地区环境保护工作的实施，国家制定了一套相对完整的法律法规体系。而生态补偿机制的实施工作在我国尚处于探索阶段，没有专门的法律作保障，主要依靠多部法律的共同制约，缺乏权威性和约束性，导致有法不依、执法不严的现象存在。当前，加强生态旅游保护和生态补偿机制的立法工作，是推行生态补偿工作的重点内容。建立健全生态补偿的长效机制一方面需要国家抓紧修改制定《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》《生态补偿条例》，加快完善生态补偿机制的整体思路和政策措施，争取早日把生态补偿机制带向法制化道路。另一方面，桂林市人民政府应根据本区域实际生态旅游发展现状加快制定相应的生态补偿实施条例，进一步细化和落实国家的政策法规，为漓江风景区旅游生态补偿机制的运行提供法律依据，不断推进生态补偿建设机制的法制化和制度化。

（二）微观层面制度设计

1.确定补偿主客体。

要构建与实施漓江风景区旅游生态补偿机制首先要明确补偿主体与客体，在以“谁受益谁补偿，谁损害谁赔偿，谁开发谁保护”的基本原则下不难确定在漓江风景区旅游生态补偿机制中，补偿主体即指为了最大限度获得经济效益而对旅游生态环境进行不合理开发者以及生态环境受益者，所以国家、社会组织、相关企业、旅游行业、公众等都会是补偿主体，而各个补偿主体所占的补偿比重要视具体情况进行具体分析而定。同理，补偿客体即指创造出生态旅游资源外部经济效益的生态环境保护者、贡献者以及为保护生态环境利益受损者，另外，由于自然生态环境不光要满足当代人的发展需求，还要满足后代人的发展需要，所以后代人也属于被补偿对象。当然除了对“人”的补偿，旅游目的地的生态环境同样是补偿客体，即对“物”的补偿，由此形成了“人—人”、“人—物”两种补偿关系［10］。

2.明确补偿范围。

桂林漓江保护区的自然生态环境和人文环境均属于公共物品，具有外部性。当旅游生态环境开发者以保护为前提对生态环境进行旅游开发而使其他相关者获得经济效益时，就会带来正的外部性经济。而当开发者只为追求眼前利益不惜以损害生态环境为代价进行旅游开发致使其他利益相关者遭受经济损失时，就会带来负的外部性经济，由此在旅游生态环境开发过程中，生态补偿范围既包括对保护性开发而产生外部经济的做法实行激励型补偿，也包括对破坏性开发而产生外部不经济的行为的惩罚型补偿。另外，从补偿客体上看，生态补偿机制既体现了对人的补偿，也体现了对旅游目的地的生态环境的补偿。所以生态保护区旅游生态补偿范围既包括对生态环境保护者或与旅游活动相关的利益受损者的补偿，还应包括从环境资源价值理论的角度出发对产生经济、社会、环境效益的生态环境资源补偿，把漓江沿岸防护林、观赏林等林业资源划入补偿范围。

3.规范补偿标准。

由于生态补偿机制的构建实施牵涉面广，涉及多个利益部门，因此，生态补偿标准的制定不是简单的加减法，而是要在精确的数据基础上联合多个政府相关部门，以环保部门为主导，林业部门、土地资源部门、卫生部门、农业部门等从旁协助制定，运用科学的手段开展工作，科学制定价值评价体系。要对研究对象展开严密调查，实地考察了解旅游生态保护区的价值功能，综合运用机会成本法、收益损失法、效果评价法、恢复成本法等方法，对自然保护区的投入成本与产出效益进行精确计算，从定性分析评价向定量分析评价转变，为构建漓江自然保护区生态补偿机制提供实质性的价值依据，运用保护成本与价值损耗来确定补偿标准［11］。

4.采用多种补偿方式。

2013年4月23日在第十二届全国人大常务委员会上《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》指出我国目前生态补偿机制建设工作存在的问题之一就是补偿方式单一，单纯依靠政府资金补助。因此为解决该问题应有针对性的实施补偿，根据漓江风景区实际问题大致可以确定的补偿方式主要有：第一，政策补偿。是指国家发挥宏观调控的手段——行政手段，制定优惠的生态环境保护产业政策、信贷政策、绿色能源开发政策、土地产权政策、水利投资枢纽政策等，对生态环境保护者和贡献者给予政策优待，为其提供一个和谐稳定的发展环境，从而提高补偿对象的主动性和积极性。第二，产业扶持。加大对桂林市的产业扶持力度，除了着重旅游产业的经济发展，还要兼顾桂林市农业、渔业、林业、技术产业的扶持发展，努力争取旅游、土地管理、环境保护、林业、财政等部门的支持［12］，以便协调好旅游目的地保护与发展的矛盾，通过产业扶持的补偿方式鼓励相关企业坚持实行生态环境保护政策。第三，技术补偿。对桂林漓江生态保护区以免费或者特惠的方式提供用于生态保护项目的技术，应投入建设镇、村级污水处理站，推广集中型沼气技术工程等新型技术，以此提高被补偿区域的环保科技含量。第四，资金补偿。为补偿对象提供资金补助是最直接有效的补偿方式，具体方式还包括中央财政转移支付、公益基金、社会捐赠、优惠贷款、地方政府和企事业单位投入、税收优惠、加速折旧等，以有利于扩大当地补偿资金来源，减少当地政府的财政压力。第五，就业培训。由主要依赖政府安置就业向政府引导、市场主导就业的模式转变的补偿方式。

5.扩大补偿资金来源。

目前，生态补偿机制的补偿基金在中国主要依靠中央财政的转移支付，其次是地方政府投资和社会投资，而除了生态补偿主体，其他相关主体显然未能履行其义务与责任。因此，补偿基金筹集体系应由政府主导，社会组织、基金会、企事业单位以及生态环境受益者和破坏者组成。具体的资金补偿形式主要有：国家特殊补偿、财政转移支付、税收减免、优惠贷款和发放补贴、漓江生态补偿专项基金等。基于“谁开发谁保护、谁受益谁补偿，谁破坏谁赔偿”的基本原则，依据国家相关规定及补偿标准由政府、当地群众和旅游开发商来共同协商确定合理的生态补偿比重和金额，遵循公平、公正的原则按照比重合理分配给政府、社会、个人，以此摆脱单纯依靠政府财政转移支付的尴尬局面。

参考文献：

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［11］李文华，刘某承.关于中国生态补偿机制建设的几点思考［J］.资源科学，2010（5）：791-796.

［12］王健.我国生态补偿机制的现状及管理体制创新［J］.中国行政管理，2007（11）：87-91.

责任编辑陆莹

中图分类号：D63-31

文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2016）02-0113-06

收稿日期：2015-12-25

基金项目：广西哲学社会科学基金项目《广西旅游经济发展与生态环境的耦合关系研究》（13FGL017）；广西教育厅科研项目《生态文明背景下广西旅游与生态环境协调发展轨迹及模式研究》（YB2014359）。

作者简介：唐峰陵，男，梧州学院经济管理学院副教授，主要从事生态旅游研究；