关于建制村数量和规模的几个问题

唐　鸣　谭　荧



关于建制村数量和规模的几个问题

唐鸣谭荧

摘要：在全国大多数地方，《村委会组织法(试行)》关于“村委会一般设在自然村”的法律条款，作为法律规定在立法通过的当时即不符合事实，作为立法构想在法律实施以后也没有变为现实。自上世纪80年代以来，全国建制村数量和规模变化最显著的特征是数量的减少和平均人口的增加，“村改居”在其中起了一定的作用，但主要的原因是“村庄合并”。在未来一段时间里，全国建制村减少的速度很可能较以前要快，但由于人口城镇化进程的加快，全国建制村的户籍平均人口会有一定程度的减少，常住平均人口也不会表现出明显增加的趋势。不能简单地讲“大村庄”是中国农村的发展趋势。

关键词：村委会；建制村；自然村；村改居

建制村，指设立村民委员会的村，也指乡镇以下法定的区域划分、建制单位*唐鸣、徐增阳：《什么村民？什么村？》，载《河南师范大学学报》2010年第3期。。建制村的数量即全国建制村的数目。建制村的规模包括建制村的人口和密度、地域面积等*[美]罗伯特·达尔、爱德华·塔夫特：《规模与民主》，上海人民出版社2013年版，第17页。。村民自治30多年来，建制村数量和规模的变化情况如何，直接的影响因素主要是什么，未来一定时期内建制村的数量和规模将会如何变化，本文拟对此进行一些分析、研究和探讨。这是一项基础性研究，它有助于对我国国家政权结构变化趋势的认识，有助于对我国城镇化发展过程中某些方面的趋势的认识。

一、在全国多数地方，自然村不是建制村的初始设立范围

探讨建制村的数量和规模，有必要从建制村初始的数量和规模讲起。我们曾经认为，村委会产生之初，设立在自然村*唐鸣、陈荣卓：《论探索不同情况下村民自治的有效实现形式》，载《当代世界社会主义问题》2014年第2期。。理由有二：第一，1980年村委会最开始自发产生时，是设立在自然村的。现在被称为“中国第一个村民委员会”的广西宜州合寨村村委会，最初产生之时是设立在果作屯、果地屯等自然村的村委会；第二，1987年全国人大常委会通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》曾经规定“村民委员会一般设在自然村”。据此判断，在整个20世纪80年代，全国大多数地方，村委会应当是设立在自然村的。

全国各地自然村的情况有很大的差异，少数地方自然村很大或较大，多数地方自然村不大或很小。人民公社时期，在少数自然村很大或较大的地方(主要是华北平原地区，也有南方某些地方的山区如贵州的千户苗寨，或因地理条件，或因历史传统)，一个自然村就是一个生产大队甚或数个生产大队；在多数自然村不大或很小的地方，或者一个自然村就是一个生产小队，或者一个生产小队包括数个自然村。从全国总体情况看，在多数地方，生产小队往往是以自然村为范围建立的。因此，笼统地说全国大多数地方村委会初始的设立范围是自然村，也就意味着，全国大多数地方在开始建立村委会时，应当是将其设立在人民公社时期生产小队的层级和范围，而不是将其设立在过去生产大队的层级和范围。

然而，统计数据表明，上述判断是错的。将各地1985年的村委会数与1981年的生产大队数进行比较，即可清楚地看到这一点(参见图一)*拿1981年的生产大队数与1985年的村委会数相比较，因为这是村民委员会在全国普遍建立的年份。按照1983年10月《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求，政社分开应大体在一九八四年底以前完成。。如果村委会数与生产大队数基本相同、相差不大，那么村委会全部或者大部肯定就是建立在原生产大队基础上的；只有村委会数与生产大队数相差悬殊，村委会数数倍于生产大队数，村委会才有可能是建立在原生产小队基础之上的。在全国各省区，村委会数低于生产大队数的有天津(-62个)、吉林(-76个)、江西(-3372个)、甘肃(-289个)；村委会数略高于生产大队数的有北京(384个)、河北(31个)、山西(565个)、内蒙(962个)、辽宁(67个)、黑龙江(410个)、上海(16个)、江苏(341个)、浙江(562个)、安徽(5946个)、福建(876个)、山东(2770个)、河南(1127个)、湖北(669个)、湖南(287个)、广西(9个)、四川(309个)、贵州(272个)、陕西(1891个)、青海(195个)、宁夏(133个)、新疆(972个)，这当中，村委会数多于生产大队数的是安徽、广东和云南，其中在广东和云南，村委会数分别是生产大队数的5倍和7倍多。数据显示，在全国村委会普遍建立的1982年至1984年间，只有广东和云南有可能是较多或全部将村委会建立在原生产小队的基础之上；西藏的情况不清楚，因为没有其1981年生产大队的数据资料可供比较；其他地方则都不是。将各地1986年和1987年的村委会数与1981年的生产大队数放在一起进行比较，情况总体上没有什么变化*这两年广东的村委会数一度急剧减少是一个特殊变化，1987年的村委会数甚至比1981年的生产大队数还少2485个。。

图一各省、市、自治区1985年村委会数与1981年生产大队数的比较

一方面全国大多数地方未把村委会设在自然村，另一方面1987年全国人大常委会审议的村委会组织法草案却规定“村民委员会设在自然村”；后经修改，通过的村委会组织法仍然规定“村民委员会一般设在自然村”，尽管在此规定后面还有“几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会”的补充说法。对《村委会组织法》的这一条款无论怎样解读，至少有一点确定无疑，即在当时的立法者看来，多数或者大多数村委会应当设在自然村。然而，这一法律条款在立法通过的当时即不符合事实，作为立法构想在法律实施以后也没有变为现实。因此，在1998年全国人大常委会审议村委会组织法修订草案的过程中有人提出：“目前大部分地区的村委会没有设在自然村，而是若干个自然村设立一个村委会”；“关于村委会一般设在自然村的规定与现实不符，建议删去这一款规定”；“全国九十多万个村委会的格局，是多年来历史形成的，删去这一规定，更有利于农村基层组织的稳定。”*全国人大法律委员会副主任委员周克玉在第九届全国人大常委会第四次和第五次会议上做的《关于中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)初步审议情况的汇报》和《关于中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)审议结果的报告》。全国人大常委会最终同意了这一意见。

少数地方(主要是华北平原和南方的某些地方)将村委会设在自然村并不意味着将其设立在过去生产小队的层级和范围。如前所述，这些地方自然村的范围与过去生产大队的范围大体一致。但也确有个别省份曾将村委会设在与生产小队的层级和范围大体相同的自然村。一是广西。广西是村民自治起步最早的地方，1984年底广西已建立村委会14301个，全面完成了村委会的组建。1987年广西决定把原以生产大队为基础建立的村委会改为村公所，把村委会改设在自然村*白先经：《村民自治是农村稳定和发展的必由之路——广西村民自治的回顾与前瞻》，载《改革与战略》1995年第1期。。1993年中央7号文件提出“为了减少管理层次，乡镇以下不再设置派出机构村公所”，在以后的几年里，广西开展了撤销村公所改设村委会的工作*汤志华：《广西村民自治发展的历史进程研究》，载《广西社会科学》2012年第7期。，相应地村委会数由1994年的7万3千多个降低至1995年的2万8千多个、1996年的1万4千多个，村委会不再设在自然村。二是广东。1983年，广东将原来的公社改为区公所，原生产大队改为乡镇政府，原生产小队改为村委会，也就是将村委会设在自然村。1986年，广东又将区公所改为乡镇政府，将建立在原生产大队基础上的乡镇政府改为村委会，将建立在原生产小队基础上的村委会改为村民小组*这也是1986、1987年广东村委会数一度急剧减少的原因。参见王春生《珠江三角洲农村村治变迁》，广东人民出版社2004年版，第95页。，也就是不将村委会设在自然村。1989年，广东省委省政府决定在农村进行“两改”工作，即将建立在原生产大队基础上的村委会改为管理区办事处，作为乡镇政府的行政性派出机构，将建立在原生产小队基础上的村民小组改为村委会*王春生：《珠江三角洲农村村治变迁》，广东人民出版社2004年版，第152页。，村委会再度设在自然村。1998年，为依法理顺农村基层管理体制，广东省委省政府又决定撤销管理区办事处，设立村民委员会。“原则上在管理区(即原生产大队)范围设立村民委员会，在自然村(或原生产队)范围设立村民小组。”*1998年9月2日《中共广东省委、广东省人民政府关于理顺我省农村基层管理体制的通知》。村委会不再设在自然村。这样一来，官方统计的村委会数由1997年的10万多个锐减为1998年的4万多个、1999年的2万多个。三是云南。云南1984年实行政社分开，以公社范围设区公所，以生产大队设乡，以合作社或自然村设村委会；1987年10月至1988年撤区建乡，在区公所基础上设乡(镇)，在原生产大队范围设行政村(办事处)作为乡(镇)政府的派出机构。在2000年5月云南省委省政府做出《关于改革村级体制，实行村民自治的决定》后，云南在全省范围撤销村公所(办事处)，在原村公所(办事处)辖区设立村委会，以合作社或自然村设村民小组，原来以合作社或自然村设立的村委会自然消失*李发岁：《边疆民族地区村民自治问题探析——兼论云南村级体制改革的理论与实践》，载《学术探索》2000年第4期。。官方统计的村委会数由1999年的8万多个一下子变为2000年的1万多个，与1981年的生产大队数基本相当。

从全国普遍情况看，在现代国家建构以及村民自治的发展过程中，村委会不设在与生产小队的层级和范围大体相同的自然村有一定的必然性。如果说古代中国是所谓“皇权不下县”，那么现代中国则可以说是“政权下乡不进村”，也就是在乡一级、不在村一级设立国家政权或政府机构。尽管在革命根据地以及建国初期部分地区的农村基层行政区域曾经设立过设有政府或政府机构的行政村，但自1954年宪法与地方各级人大和地方各级人民委员会组织法颁布后，政府只设在乡级及其以上，村政府不再存在，行政村已然成为历史*唐鸣、徐增阳：《什么村民？什么村？》，载《河南师范大学学报》2010年第3期。。即便在政治经济社会高度一体化的人民公社时期，公社与生产大队之间政权属性与非政权属性的区别仍然是很明确的，公社干部是拿工资的国家干部，大队干部则是拿工分的公社社员。人民公社解体之后，如果将村委会设立在过去生产小队这一层级或范围，乡镇因应付不了过大的管理幅度而必然要增加管理层次——设立村公所或管理区办事处等政府派出机构，而这在增大国家权力管理范围的同时收缩了社会自治的空间，既不符合改革开放之政府简政放权的总体要求，也不符合国家治理现代化之管理扁平化的发展方向，同时也会增加政府管理成本，在一定程度上阻隔了农村基层政权与农民群众之间直接的联系，所以是不适宜、不合理的。

二、1985年以来建制村数量和规模的变化

如果从村民自治的起始研究建制村的数量和规模，那么时间的起点应定在1980年。但村委会在全国的普遍设立、建制村基本定型是在1985年前后。因此，我们以1985年为起点，研究建制村数量和规模的变化。

先看建制村数量的变化情况。

全国建制村数量的变化，从统计数据上看，可大致划分为三个阶段：第一阶段，从1985至1990年为数量逐渐攀升阶段，由80多万个增加到90多万个，直至攀升至100万个；第二阶段，从1990至1994年为数量基本不变阶段，维持在100万个至101万个左右；第三阶段，从1994至2013年为数量逐渐减少阶段，由100万个减少至90多万个(1995—1997年)、80多万个(1998—1999年)、70多万个(2000年)、60多万个(2001—2008年)，直至59万多个(2009—2010年)、58万多个(2011—2014年)。

然而，应当注意到，2000年前全国建制村数量的变化，一定程度甚或相当程度受到前述广西、广东和云南三个省份建制村设立范围和层级调整的影响。如果去除这一因素的干扰，取这三个省份建制村设立范围和层级调整稳定后建制村的大约数(广西14600个、广东22000个、云南14000个)作为之前计算的底数，总和全国的建制村数，那么全国建制村数量的变化则是另外一幅三阶段图景：第一阶段，从1985至2000年为70多万个，具体细分又可分为两个时段，从1985至1994年大体为75万多个，从1995至2000年为73万多个；第二阶段，从2001至2008年为60多万个；第三阶段，从2009年至2014年为50多万个。从整体变化看，全国建制村的数量并非是从增加到不变再到减少，而基本上是不断在减少，尽管不是逐年减少。前15年减少的趋势不是非常明显，后13年减少的表现则十分明确。

表一　经修正后全国村委会数量的变化情况(1985—2014年)

同样需要明确的是，这些年全国建制村的数量的确是在减少，但减少的幅度并非像统计数据表面上呈现的那样大。如果按照字面上的统计数据，全国建制村的数量1991年最多时曾经达到101万多个，到2011年减少到58万多个，减少了43万多个，减少的幅度达到42.6%。但如果去除特别因素的影响，全国建制村的数量从1985至1994年最多时应当为75万多个，到2011年减少到58万多个，只是减少了17万多个,减幅仅为22.7%。

图二全国建制村数量的变化情况

全国建制村数量总体的变化由各省、市、自治区建制村数量各自的变化所构成。各省、市、自治区建制村数量的变化各有各的不同。略去过程，仅就2014年与1985年的比较(见图三)概括而言，建制村数量没有减少反而有增加的有3个省级地方：新疆、河南和青海，分别增加了575个、368个和213个。去除广西、广东和云南三个有特殊情况的省区，依照建制村数量减少绝对数的多少排序，分别为：江苏(21596个)、安徽(21247个)、山东(15525个)、浙江(15097个)、西藏(9420个)、贵州(8954个)、四川(8889个，剔除了重庆从四川分离所带走的建制村数)、湖北(6855个)、陕西(5928个)、湖南(5867个)、黑龙江(5564个)、辽宁(4206个)、山西(4157个)、江西(2891个)、内蒙古(2365个)、河北(1723个)、上海(1409个)、福建(769个)、吉林(757个)、甘肃(512个)、北京(467个)、宁夏(164个)、天津(123个)；依照建制村数量减少幅度的高低排序，分别为：西藏(64.2%)、江苏(59.9%)、安徽(59.0%)、上海(46.7%)、黑龙江(38.5%)、浙江(35.0%)、贵州(34.5%)、辽宁(26.7%)、湖北(21.2%)、陕西(18.2%)、山东(17.5%)、内蒙古(17.4%)、江西(14.5%)、山西(12.9%)、湖南(12.4%)、四川(11.7%)、北京(10.6%)、吉林(7.5%)、宁夏(6.7%)、福建(5.9%)、河北(3.4%)、天津(3.2%)、甘肃(3.1%)。

图三各省、市、自治区建制村数量2014年与1985年的比较

再看建制村规模的变化情况。

研究建制村规模的变化情况，受到资料的严重限制。从已披露的文献中找不到全国以及各省、市、自治区1985年以来全部建制村各村人口数量、地域面积、人口密度的具体统计资料。这类简单的基础性数据竟然会阙如，但却是事实。我们既回答不了从地域面积来讲，某一特定的年份哪一个建制村是全国或某省、市、自治区最大或最小的村，也回答不了从人口数量来讲，某一特定的年份哪一个建制村是全国或某省、市、自治区最大或最小的村。

在地域面积方面，无论在全国还是各省级地方，都找不到有关建制村地域面积的统计资料。根据我国法律，城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。一般情况下，建制村所占有的土地皆为农民集体所有的土地，反之亦然，农民集体所有的土地皆为建制村所占有的土地。我们曾设想以全国或各省地方农民集体所有土地面积数除以建制村数，得出全国或各省级地方建制村平均地域面积数。但因找不到全国或各省级地方农民集体所有土地面积数，此设想没法证实。《中国城乡建设统计年鉴(2006—2014年)》载有1990—2014年全国和2007—2014年各省级地方村庄现状用地面积统计数据，但是村庄现状用地面积是指农村居民生活和生产聚居点的用地面积，包括住宅、厂房、公共建筑等各类建设用地，村内道路等基础设施用地，小广场等公共活动场所用地，以及房前屋后空地、绿地等用地，但这些只是建制村辖区总面积的一部分，而不是建制村地域面积，因为它们没有包括耕地、林地等*国家住房和城乡建设部鉴于“农村人居环境底数不清，缺乏全面的资料和数据，难以定量评估，制定改善农村人居环境的具体政策措施缺乏依据”，于2014年5月15日下发《关于建立全国农村人居环境信息系统的通知》，通知要求各地按年度、以行政村为单位、一村一表采集包括村域面积、户籍人口、常住人口等在内的信息。相信自此工作开展之后，有关建制村规模的资料将会比较齐全和清楚。但这只能反映现在和未来的情况，不能告诉我们过去的变化情况。。因此，即便有了村庄现状用地面积的统计数据，仍然无法研究建制村地域面积的变化。不清楚地域面积，从人口密度方面研究建制村规模的变化也就无从谈起。

表二　全国村庄个数(万个)和现状用地面积(万公顷)(1990—2014年)*《中国城乡建设统计年鉴2014》，中国统计出版社2015年版。

不过，从村庄现状用地面积的统计资料中，可以看到一些有意思的现象，尽管与本文的研究主题关联不大。例如，全国整个村庄现状用地面积，从1990到2005年，除1991年外，逐年扩大，由1140.1万公顷增加到1404.2公顷；2005年后不再逐年扩大，扩大的趋势不再明显，不同的年份有升有降，2012年仍然达到了最高峰值的1409.0万公顷。总体上看，从1990到2014年，面积增加了254万公顷，增加幅度为22%，年均增加10.6万公顷。值得注意的是，在全国整个村庄现状用地面积扩大的同时，全国自然村总体上是在减少，由1990年的377.3万个，减少到2014年的270.2万个，共减少107.1万个，年均减少4.46万个，日均减少120多个。因此，总体上，全国自然村的平均现状用地面积是增加的，由1990年的3.02公顷增加到2014年的5.16公顷，增加的幅度达70%。但是，全国自然村的数目并非每天在减少，也并非每年在减少，不知何故，在若干年份全国自然村的数目还是增加的*例如1999年较之1998年、2008年较之2007年、2009年较之2008年、2010年较之2009年、2012年较之2011年、2014年较之2013年，全国自然村的数目就是增加的(参见表三)。。也因为如此，全国自然村的平均现状用地面积在有的年份是减少的。

在人口数量方面，同样找不到全国和各省级地方建制村人口数量的具体统计资料，但情况较地域面积方面要好一些。建制村的户籍村民一般在户口登记上都是农业人口，用1985—2014年历年全国和各省的农业人口数除以其建制村数，可以大致得出这些年全国和各省建制村的平均人口数。还可利用《中国民政统计年鉴》2005—2014年全国和各省“村民委员会规模”的统计数据，尽管“居民1000户以下”有多少、“居民1000户—3000户”有多少、“居民3000户以上”有多少的户数统计有一些大而化之，但毕竟可以对研究建制村人口数量的变化提供一定的参考。还有，《中国城乡建设统计年鉴》*不知什么原因，《中国城乡建设统计年鉴2014》(中国统计出版社2015年版)关于全国和各省级地方建制村数量的统计与《中国民政统计年鉴2014》(中国统计出版社2015年版)不一致。从2013年开始有了全国和各省级地方“500人以下”、“500—1000人”、“1000人以上”行政村个数的统计资料，虽然目前只有2013年和2014年这两个年份的数据。通过观察和分析这几组统计数据，可以初步得到以下一些认识：

全国建制村平均人口这些年来总体上是在增长，不过增长的幅度并非统计数据表面上呈现的那样大。按照字面上的统计数据，全国建制村的平均人口1985年为880人，2014年为1490人，增加了610人，增加幅度达到69%。但如果去除前述广西、广东和云南三个省份建制村设立范围和层级调整的影响，全国建制村的平均人口1985年应为1124人，到2014年只增加了366人，增加幅度仅为33%(参见表三和图四)。

全国建制村平均人口这些年来的变化大体可以划分为四个阶段：第一个阶段，从1985到1994年共10年，为1100多人；第二个阶段，从1995到2000年共6年，为1200多人；第三个阶段，从2001到2006年共6年，为1300多人；第四个阶段，从2007到2014年共8年，为1400多人，其中个别年份(2011年)达到了1500人(参见表三)。

表三　经修订后的全国建制村平均人口的变化情况(1985—2014年)

图四全国建制村平均人口数量的变化情况

各省、市、自治区建制村平均人口的状况从一开始就不均衡，经过几十年的变化，形成了新的不均衡。按建制村平均人口由多到少排列，1985年的顺序是：广西(2452人)、福建(1490人)、上海(1461人)、吉林(1451人)、江西(1450人)、江苏(1443人)、河南(1435人)、辽宁(1385人)、宁夏(1359人)、黑龙江(1325人)、安徽(1230人)、湖北(1180人)、内蒙古(1063人)、甘肃(1024人)、贵州(1015人)、湖南(993人)、河北(951人)、新疆(950人)、天津(940人)、北京(875人)、四川(843人)、浙江(788人)、陕西(757人)、山东(751人)、青海(738人)、山西(663人)、广东(327人)、云南(286人)、西藏(122人)；2014年的顺序是：安徽(3626人)、广西(2829人)、云南(2733人)、重庆(2426人)、海南(2230人)、贵州(2159人)、江西(2142人)、黑龙江(2140人)、江苏(2123人)、广东(2098人)、河南(1835人)、辽宁(1778人)、宁夏(1771人)、福建(1683人)、湖北(1582人)、新疆(1530人)、吉林(1528人)、四川(1396人)、湖南(1349人)、内蒙古(1288人)、甘肃(1236人)、浙江(1171人)、河北(1050人)、天津(1009人)、陕西(910人)、上海(867人)、山西(830人)、山东(744人)、青海(726人)、北京(619人)、西藏(507人)。

2014年与1985年相比较，建制村平均人口4千人以下、3千人以上的省级地方，1985年没有，2014年有1个；建制村平均人口3千人以下、2千人以上的省级地方，1985年有1个，2014年有9个；建制村平均人口2千人以下、1千人以上的省级地方，1985年有14个，2014年也有14个；建制村平均人口1千人以下的省级地方，1985年有14个，2013年有7个。建制村平均人口没有增加反而减少的有4个省级地方：上海、北京、青海和山东，分别减少了594人、261人、12人和7人。去除一些有特殊情况的省区，按照建制村平均人口增加幅度的大小排序，分别为：安徽(194.80%)、贵州(112.71%)、四川(65.60%)、黑龙江(61.51%)、新疆(61.05%)、浙江(48.60%)、江西(47.72%)、江苏(47.12%)、湖南(35.85%)、湖北(34.07%)、宁夏(30.32%)、辽宁(28.38%)、河南(27.87%)、山西(25.19%)、内蒙古(21.16%)、甘肃(20.70%)、陕西(20.21%)、福建(12.95%)、河北(10.41%)、天津(7.34%)、吉林(5.31%)(参见图五)。

图五各省、市、自治区建制村平均人口2014年与1985年的比较

如果把居民1000户以下的建制村称为普通村，把居民1000户以上、3000户以下的建制村称为较大村，把居民3000户以上的建制村称为巨型村，那么这些年来，尽管全国建制村的平均人口总体上在增长，但巨型村和较大村的数量和比例却并未相应的提高。2005年，全国普通村475066个，占比75.52%；较大村124566个，占比19.80%；巨型村29447个，占比4.68%。2014年，全国普通村450122个，占比76.88%；较大村114850个，占比19.62%；巨型村20479个，占比3.50%(参见图六)。2014年与2005年相比较，全国巨型村和较大村无论是绝对数量还是相对比例都呈降低之势，数量分别减少了8968个和9716个，比例分别降低了1.18个百分点和0.18个百分点；普通村的相对比例则有一定程度的提高，提高了1.36个百分点。当然，无论过去还是现在，全国大多数即接近五分之四的建制村都是普通村，较大村和巨型村加起来不到建制村总数的四分之一。

图六2005和2014年全国建制村类型比重图

2014年，从绝对数看，巨型村排全国前3位的省级地方分别为河南(1963个)、安徽(1924个)和山东(1861个)，较大村排全国前3位的省级地方分别为河南(12922个)、山东(9583个)和四川(8148个)，普通村排全国前3位的省级地方分别为山东(61944个)、河北(40525个)和四川(36641个)。从相对比例看，巨型村在本地全部建制村中比例较大的前3个省级地方分别为安徽(13.03%)、江苏(10.78%)和吉林(8.43%)；较大村在本地全部建制村中比例较大的前3个省级地方分别为江苏(42.59%)和安徽(39.80%)和黑龙江(37.36%)；普通村在本地全部建制村中比例较大的前3个省级地方分别为西藏(99.16%)、天津(93.89%)和北京(91.41%)。

如果把500人以下的村称为微村，把500—1000人的村称为小村，把1000人以上的村称为大、中村，那么到2014年，全国建制村占多数的仍然是微、小村(280136个)，比大、中村(266563个)多13573个，占全国建制村总数的51.24%。全国微、小村数量较多的一些省级地方分别为：山东(43031个)、河北(25300个)、四川(24006个)、湖南(23189个)、山西(20077个)、河南(19836个)。全国大、中村数量较多的一些省级地方分别为：河南(25787个)、山东(21542个)、四川(21133个)、河北(16852个)、湖南(15948个)、广东(13435个)。

三、建制村数量和规模变化的原因和发展趋势

由前面的描述可以看出，从1985到2014的几十年间，全国及各省级地方(除少数例外)建制村数量和规模变化最显著的特征是数量的减少和平均人口的增加。

注意到这些年我国农业人口占总人口比例不断降低(由1985年的79.9%降低至2014年的63.37%)、户籍人口城镇化率不断提高(由1985年的20.1%提高至2014年的36.63%)，我们曾经猜想建制村数量减少的主要原因与大量农业人口转为了非农业人口、与户籍人口城镇化率的提高有关，甚至设想如果能够确证建制村数量减少与户籍人口城镇化率提高之间的相关性并计算出这一相关性的大小，就可以根据户籍人口城镇化率提高的点数来预测未来建制村数量减少的个数。

然而，对有关数据和情况的分析表明，上述设想是不成立的。其一，“城镇人口的增长与城镇化水平的提升主要有三种途径：农村人口向城镇的移民、农村地区转变为城镇地区的行政区划调整和城镇人口的自然增长。”*World Bank .World Development Report 1984. Oxford University Press .1984.96-98.转引自殷江滨、李郇《中国流动人口与城镇化进程的回顾与展望》，载《城市问题》2012年第12期。这里面只有农村地区转变为城镇地区的行政区划调整，即一般所谓的“村改居”(村委会改居委会)，才会直接导致建制村数量的减少。而已有的研究表明，“1978—1999年间，中国从农村向城镇的人口迁移占城镇人口增长总量的75%。”*Zhang Kevin Honglin ,Shunfeng Song. Rural-urban Migration and Urbanization in China:Evidence from Time-series and Cross-section Analyses.China Economic Review,2003[4]:386-400.转引自殷江滨、李郇《中国流动人口与城镇化进程的回顾与展望》，载《城市问题》2012年第12期。也就是说，这期间我国城镇化率的提高主要不是因为农村地区转变为城镇地区的行政区划调整，而是因为农村人口向城镇的移民。我们假定从1985年到2014年，我国非农业人口增长的75%是因为农村人口向城镇的移民，25%是因为农村地区转变为城镇地区的行政区划调整和城镇人口的自然增长，那么全国非农业人口由1985年的2.1亿增长为2014年的5亿，2.9亿左右增长中的7250万是因为农村地区转变为城镇地区的行政区划调整和城镇人口的自然增长，再减去城镇人口自然增长的5694万*有研究推算2001年到2010年十年间城镇人口自然增长带来的人口增长为2847.538万人(任远等著：《人口迁移流动与城镇化发展》，上海人民出版社2014年版，第99—100页)，据此推断从1985至2014年20年城镇人口的自然增长为2847万人的两倍，即5694万人。，“村改居”的数量则为“农转非”的1556万除以全国建制村平均人口数1500等于10373个，只占全国建制村总数由1985年742869个减少到2014年585451个差额的6.6%。另据公安部统计，“2010—2012，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年835万人。”*钟水映、李春香：《乡城人口流动的理论解释：农村人口退出视角》，载《人口研究》2015年第6期。假定从1985到2014年全国每年农业人口落户城镇的数量均为835万，并且假定其中的25%是因为农村地区转变为城镇地区的行政区划调整，可以推算出每年因“村改居”而导致的“农转非”的数量为2087500人，每年“村改居”的数量应为“农转非”的数量2087500除以全国建制村平均人口数1500等于1390个左右，从1985至2014年20年全国“村改居”的总数(1390乘20)约为26000个左右，也只占这期间全国建制村减少总数的16%左右。

其二，从1985至2014年，全国居委会的数量虽有增加，但增加的幅度与全国村委会减少的幅度完全不在一个数量级。居委会由1985年的8万多个增加到2014年的9万多个(参见表四)，村委会由1985年的74万个左右减少到2014年的58万个左右。不论这两个方面的具体情况如何，至少从两组数字的比较中，很难得出全国建制村数量的减少主要是由于“村改居”造成的结论。

不可否认，“村改居”有可能导致全国及各省级地方建制村数量一定程度的减少，但无法用“村改居”来说明为什么在全国建制村数量普遍减少的同时其平均人口会普遍增加。这只能用“村庄合并”来进行解释。

谈到“村庄合并”对建制村数量和规模的影响，有必要从我国农业人口的总量讲起。一个有意思的现象是，从1985到2014年，虽然我国农业人口占总人口的比例不断降低，但其绝对数量却没有大的变化，1985年为8.34亿，2014年为8.73亿，这期间尽管有小的波动，人口最多时曾经达到2000年的9.14亿，但升降数一直在几千万之间，没有超过1亿。如果仅就2014年与1985年的比较而言，可以说我国农业人口的总数基本未变。也就是在此意义上，这期间全国建制村数量的减少和建制村平均人口的增加，可以看作是同一件事情的两个方面，而“村庄合并”应当是直接导致建制村数量和规模变化的最主要原因。

“村庄合并”是两个或两个以上的建制村合并为一个建制村，它一个方面使建制村的数目减少，另一个方面也使建制村平均人口增加。个别、偶尔的村庄合并一直都有，但对全国以及各地方建制村数量和规模的变化不可能造成大的影响。成批量、成规模、对一些地方乃至全国建制村数量和规模的变化产生很大影响的村庄合并，始于2000年左右的世纪之交，一直延续至今。

新世纪之初，村庄合并是因应乡镇体制改革、农村税费改革的需要，出于减少干部职数、降低财政负担的考虑而进行的。从政策层面上看，有两个政策文件较为引人注目。一个是2000年湖北省委省政府颁布的《关于乡村体制改革的实施意见》，明确提出“要适度扩大乡村规模”，“全省村民委员会标准总体上控制在：村平均人口为2200人以上，面积8平方公里以上”。另一个是2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村。”从实际操作上看，一些地方村庄合并的力度较大。湖北阳新县在税费改革前的2001年有村委会449个，到2003年底村委会减为312个；湖北南漳县在2002年村庄合并中，村委会由原来的521个减为274个，几乎减少了一半*吴理财：《合村并组对村治的负面影响》，载《调研世界》2005年第8期。；湖北当阳市，村庄合并后，村委会由303个减少为144个，减幅超过50%；四川泸州市，通过村庄合并，全市2836个村调整为1748个村，减幅为38.30%*王小军：《乡村社会合村并组之隐忧》，载《学习月刊》2007年第1期。。

近年来，随着新农村建设、农村社区建设、农村城镇化、统筹城乡发展、全面深化农村改革等的推进，以优化配置资源、降低管理成本、促进基本公共服务均等化、改善农民居住和生活环境以及“迁村腾地”等为由的村庄合并，在浙江、山东、江苏、河北、河南、天津、安徽等地，较大范围的进行着*聂玉霞等：《国内外关于“村庄合并”研究述评》，载《山东农业大学学报》2015年第1期。。从已经进行的情况看，山东省一些地方的表现尤为突出。山东莒南县实行村庄合并，2008年全县建制村由原来近千个减少到了700余个*《“大村庄”成为中国农村发展趋势》，载《人民日报(海外版)》2008年1月30日。。山东诸城从2007年开始在农村全面开展社区化建设，按照地域相邻、习俗相近原则，将所有村庄规划为农村社区，于2010年6月撤销了辖区内全部1249个行政村，将其合并为208个农村社区*《山东诸城撤销全部行政村合并为社区》，载《新京报》2010年8月19日。。山东德州市2009年出台了《关于推进全市村庄合并社区建设的意见》，到2010年7月“六成村庄合并，减少4980个建制村，新建3339个社区性组织”*《山东德州六成村庄合并合村并居带来“乘法效应”》，载《人民日报》2010年7月4日。。从正在或将要展开的情况看，陕西、山东、湖南、河北等省的规模特别巨大。陕西在2014年5月15日召开的全省镇村综合改革电视电话会议上提出，撤并小村和空心村，建立大村或中心村。原则上关中地区撤并1500人以下的村，撤并比例不低于关中现有村数的34%；陕北地区撤并800人以下的村，撤并比例不低于陕北现有村数的45%；陕南地区撤并1000人以下的村，撤并比例不低于陕南现有村数的25%*《陕西省将全面展开镇村综合改革》，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/16 /content_2680613.htm。。山东省政府网站2014年9月3日公布了《山东省农村新型社区和新农村发展规划(2014-2030年)》征求意见稿，其中明确，建设农村新社区，合并村庄将成为山东新型城镇化的重要方向。到2030年全省建设约7000个农村新型社区，保留3万个村庄。这意味着，到2030年，山东现有的村庄一半以上将会消失*《山东规划未来15年村庄数减半》，载《第一财经日报》2014年9月5日。。湖南2015年10月公布了《乡镇区划调整改革工作方案》，根据《方案》，全省合并建制村16000个以上，减幅约39%。全省平均每个建制村人口预期规模为2500人，其中，平原湖区建制村人口2500至3500人；丘陵区建制村人口2000至3000人；半山半丘建制村人口1500至2500人；山区建制村人口1000至2000人*《湖南乡镇区划调整方案合并乡镇500个以上》，载《潇湘晨报》2015年10月9日。。河北2015年11月14日颁布了省委省政府《关于加快推进生态文明建设的实施意见》，根据意见，全省将撤并13387个村*《河北将撤并13387个村》，载《河北日报》2015年12月9日。。

上述情况表明，未来15年左右(到2030年)，即便其他省级地方建制村的数量没有变化，按照规划，仅陕西、山东、湖南、河北几个省建制村减少的数量加起来，全国建制村的总数将减少8万个左右，下降到50万个左右。也就是说，在未来一段时间，全国建制村减少的速度很可能较以前要快。因为从2014年往前，各省级地方减少的数目加起来，全国建制村由2003年的663486个下降到2014年的585451个，减少8万个左右，经过了11年的时间，而现在和未来仅这几个省级地方用16年的时间，就将使全国建制村的总数减少8万个左右。

那么，未来在全国建制村数量减少的同时，其平均人口是否会进一步增加？回答这个问题之前，有一件事情需要说明：前面在谈论建制村平均人口时讲的都是户籍平均人口，而不是常住平均人口。就常住平均人口而言，从1985到2014年，全国建制村的规模并非一直在扩大，而是有一个波动起伏的过程，大体上可以分为四个阶段：第一个阶段，从1985到1995年为逐渐增加的阶段，由1087人增加到1168人；第二阶段，从1995到2000年为逐渐减少的阶段，由1168人减少到1104人；第三阶段，从2000到2005年为再次逐渐增加的阶段，由1104人增加到1184人；第四阶段，从2005到2014年为再次逐渐减少阶段，由1184人减少到1058人(参见表五和图七)。

表五　全国建制村常住平均人口的变化情况(1985—2014年)*根据《中国人口和就业年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年乡村人口的统计数据，结合本文经修订后村委会数量的数据，计算而成。

图七全国建制村常住平均人口变化图(1985—2014年)

因此，可以把上述问题分为两个方面，一是未来户籍平均人口是否会增加，二是未来常住平均人口是否会增加。先看第一个方面。根据国家国民经济和社会发展“十三五”规划纲要，2020年我国的人口总量会在14.2亿左右。我们假定当年的人口总数就是14.2亿。按照“十三五”规划纲要的要求，2020年全国户籍人口城镇化率要达到45%左右。假定当年全国户籍人口城镇化率恰好达到45%，据此计算，2020年我国的农业人口将会是7.81亿。对2020年全国建制村可以有两个预估数：一是假定2005至2014年这十年全国建制村年均减幅在2015至2020年期间继续得以保持，推测出2020年全国建制村的总数应为558104个左右；二是将陕西、山东、湖南、河北等省村庄合并力度特别大(这几个省从2015至2030年共年均减少建制村0.5万个)的因素考虑进去，2020年全国建制村的总数应当为528104个左右。按照前一个预估数，2020年全国建制村的户籍平均人口将会是1399人；按照后一个预估数，2020年全国建制村的户籍平均人口将会是1478人，较之2014年，都有降低。

再看第二个方面。按照国家“十三五”规划纲要，2020年全国常住人口的城镇化率要达到60%左右。假设该年全国常住人口城镇化率就是60%，据此计算，2020年全国的农业人口为5.68亿。那么按照前述第一个全国建制村的预估数，2020年全国建制村的常住平均人口将会是1017人；按照前述第二个全国建制村的预估数，2020年全国建制村的常住平均人口将会是1075人，较之2014年，或者有所减少，或者略有增加，但幅度也很小。总之，未来在全国建制村数量减少的同时，其户籍平均人口并非像从前一样的相应增加，而是会有一定程度的减少；其常住平均人口也不会表现出明显增加的趋势。

与上述问题密切相关的一个问题是“大村庄”是否已成农村的发展趋势。

有专家在2008年就认为，“与‘大部制’改革同步，中国近期正在广大农村推动村庄合并”；“在浙江、山东、江苏等一些经济比较发达的地区，基层政府正着力推行乡村合并，大大减少行政村乃至乡镇的数量”；“‘大村庄制’将与‘大部制’一起，成为中国未来政改的新目标”；“‘大村庄’成为中国农村发展趋势”*《“大村庄”成为中国农村发展趋势》，载《人民日报(海外版)》2008年1月30日。。这一看法似可商榷。

首先，不能简单地把村庄合并与“大村庄”划等号。村庄合并有可能产生“大村庄”，也的确产生了许多“大村庄”，但不是所有的村庄合并都会产生“大村庄”，两个人口很少的村庄合并产生出来的村庄就不一定是“大村庄”。有不少的地方在进行村庄合并，但不是所有的地方都在这样做，没有进行村庄合并的地方，村庄的人口规模变化很小或基本不变，不存在“大村庄”成为发展趋势的问题。

其次，从当前情况看，“大村庄”在全国农村并不占多数。如前所述，全国总体上1000人以下微、小村的数量多于1000人以上的大、中村。而那些大规模进行或要进行村庄合并的地方，如河北、山东、湖南、陕西等，都是些微、小村占多数的地方(参见图八)。特别是山东，近年来村庄合并的力度特别大，但截至2014年，其建制村的户籍平均人口只有744人，与大多数省级地方相比较，仍然属于比较少的行列。其实，1000人以上的村并不都是“大村庄”，全国建制村平均人口的规模一直就在千人以上。一方面千人以下的建制村占多数，另一方面建制村的平均人口在千人以上，这只能说明总体上占少数的建制村的人口规模比较大或特别大，并不能说明“大村庄”成为中国农村的发展趋势。

图八全国各省级地方千以上的村与千人以下的村数量比较(2014年)*根据《中国城乡建设统计年鉴2014》(中国统计出版社2015年版)数据绘制。

再次，从未来发展看，“大村庄”变为全国建制村普遍形态的可能性并不大。全国各地自然地理、经济发展的情况差异很大。一般而言，在人口密集、交通便利的地方，建制村的人口规模可能适宜大一些，也容易变大一些。在这些地方，“大村庄”可能会变得较为普遍。但在地广人稀、交通不便的地区，建制村的人口规模可能不适宜太大，也难以变大。湖北在2000年时即已提出全省村委会标准总体上控制在村平均人口2200人以上，然而至2015年还是有许多山区村的人口数量低于或大大低于这一标准，如鹤峰县容美镇的情况就是如此。该镇没有一个超过2000人以上的村，虽然实现了“村村通”，但离乡镇最远的村距乡镇有38公里，户籍人口最少的村只有205人，实际在村人口最少的村只有144人(参见表六)。因此，不能一般地讲“大村庄”是中国农村的发展趋势。当然，对建制村规模产生影响的因素很复杂，很难一概而论。如2014年，北京、天津千人以下的微、小村均多于千人以上的大、中村，北京、上海建制村的户籍平均人口均低于千人，前者为619人，后者为867人*北京、上海两地是全国村庄暂住人口比重最高的地方。2014年，北京村庄户籍人口331.84万人，暂住人口215.82万人，暂住人口占比39%；上海村庄户籍人口285.44万人，暂住人口319.35，暂住人口占比53%。(《中国城乡建设统计年鉴》(2014)，第191页)因此这两个地方建制村虽然户籍平均人口较少，但常住平均人口却可能较多。；而贵州、云南建制村的户籍平均人口均超过了两千人，前者为2159人，后者为2733人。

表六　鹤峰县容美镇各村人口、区位和交通情况(2015年)*鹤峰县有关部门提供。

作者附言：文后附有五张数据表格，是作者根据各种资料推算而成，附于文后以为读者进一步的研究提供方便。此外，本文的研究和写作过程中，华中师范大学政治学研究院博士研究生李玉才在资料收集方面、颜慧娟在图表绘制方面做了大量工作，特此致谢！

附表一　全国及各省级地方建制村平均人口的变化情况(1985—1991年)*据《中国人口统计年鉴1991》(中国物资出版社1992年版)、《中国人口和就业统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的农业人口数和《中国民政统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的村委会数计算而成。

附表二　全国及各省级地方建制村平均人口的变化情况(1992—1998年)*据《中国人口统计年鉴1991》(中国物资出版社1992年版)、《中国人口和就业统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的农业人口数和《中国民政统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的村委会数计算而成。

附表三　全国及各省级地方建制村平均人口的变化情况(1999—2006年)*据《中国人口统计年鉴1991》(中国物资出版社1992年版)、《中国人口和就业统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的农业人口数和《中国民政统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的村委会数计算而成。

附表四　全国及各省级地方建制村平均人口的变化情况(2007—2014年)*据《中国人口统计年鉴1991》(中国物资出版社1992年版)、《中国人口和就业统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的农业人口数和《中国民政统计年鉴2015》(中国统计出版社2015年版)历年的村委会数计算而成。

附表五　1985—2014年全国户籍人口统计表(单位：人)*《中国人口统计年鉴》(1991)、《中国人口和就业统计年鉴》(1988—2015)。

(责任编辑:王建民)

中图分类号：D6；D61

文献标识码：A

文章编号：1001-5574(2016)01-0003-25

作者简介：唐鸣，华中师范大学政治学研究院教授；谭荧，华中师范大学信息管理学院硕士研究生(武汉 430079)。