需求导向的体育公共服务绩效评估指标研究

蒋志华 杨诚

摘要：我国体育公共服务绩效评估目前是建立在政府工作导向基础上的，而新公共服务理论等主张公共服务应尊重公民权和重视人的价值，我国政府也要求体育事业发展要以人为本，满足人民群众不断增长的体育需求。因此，体育公共服务绩效评估有必要转向需求导向，从期望值、实现率和满意度三个维度来构建评价指标体系。

关键词：公共体育；服务需求；绩效评估；指标体系

中图分类号：G80-05 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）03-0013-03

体育公共服务绩效评估作为一项基本的管理措施，对于检验体育公共服务水平和进一步改善体育公共服务，具有十分重要的作用。国务院印发的《全民健身计划（2011-2015年）》就特别强调“加强成效评估”，国家体育总局还专门制定和颁发了计划实施情况评估标准。不少学者也开展了相关的研究，提出了各自的评价指标和评估方法，还对一些地方或区域进行了实证分析。以全民健身计划实施为重点的体育公共服务绩效评估，正引起政府部门和研究者们的广泛关注。

一、我国体育公共服务绩效评估现状

我国政府部门的体育公共服务绩效评估，近一二十年来较为重视的是对全民健身计划实施情况的总结和评价。国务院1995年6月20日印发的《全民健身计划纲要》虽然没有要求开展计划实施情况评估，也没有提出数量化的目标和任务，但是国家体育总局还是于2011年11月发布了《〈全民健身计划纲要〉实施十五年》白皮书，公布了居民参加体育锻炼人数增长比例、组织全民健身活动次数、体育社团数及会员人数、健身指导站点数、获得技术等级称号的社会体育指导员人数等重要统计数据，并确认顺利完成了《全民健身计划纲要》所确定的奋斗目标和主要任务：城乡居民体育健身意识普遍提高，体育健身活动广泛开展，群众体育组织不断加强，群众健身的环境和条件明显改善，参与体育健身活动人数大幅增加，国民体质显著增强，具有中国特色的全民健身体系基本建成。[1]也算是对1995-2010年我国全民健身服务成效，做了一次定量较为模糊而定性相当明确的总结性评价。

随着我国基本公共服务均等化、标准化的推进，国务院2011年2月15日印发的《全民健身计划（2011-2015年）》则有了十分明确的数量标准要求，如规定到2015年，每周参加体育锻炼活动不少于3次、每次不少于30分钟、锻炼强度中等以上的人数比例达到32%以上，比2007年提高3.8个百分点；全国各类体育场地达到120万个以上，人均体育场地面积达到1.5平方米以上；50%以上的市（地）、县（区）建有“全民健身活动中心”；50%以上的街道（乡镇）、社区（行政村）建有便捷、实用的体育健身设施；80%以上的城市街道、60%以上的农村乡镇建有体育组织；城市社区普遍建有体育健身站（点），50%以上的农村社区建有体育健身站（点），等等。[2]这就为全民健身计划实施成效的定量评估提供了基本依据，半年后，国家体育总局组织研制的《〈全民健身计划（2011-2015年）〉实施情况评估标准（试行）》正式印发了。该《评估标准》涵盖了《全民健身计划》所提出的目标任务、工作措施和保障措施的主要内容，对于重点指标进行了细分和量化，并划分为A、B、C三类标准。其中，B类标准代表到2015年《全民健身计划》实施周期结束时的全国平均水平，A类标准高于全国平均水平，C类标准低于全国平均水平。

国家体育总局印发试行的这个《评估标准》，用了57个指标，从体育锻炼参与率、身体素质，到健身设施、体育组织、健身指导和志愿服务、健身活动，再到组织保障、制度建设、经费支持、宣传教育，几乎是囊括了全民健身计划实施工作的方方面面内容。正如印发通知所说的那样，这有助于各地科学合理评价自身群众体育发展水平，有针对性地制定政策，采取切实措施，落实各地《全民健身实施计划》。而且，为切实发挥评估对各地体育部门加快发展群体工作的激励作用，体育总局还依照《评估标准》并结合年度重点工作任务，确定年度重点工作评价指标，以年度评价表彰的方式，来推动各地做好群众体育重点工作，为全面完成《全民健身计划》的总体目标任务奠定基础。[3]

可见，无论是《〈全民健身计划纲要〉实施十五年》白皮书，还是《全民健身计划（2011-2015年）》实施情况评估标准，体育主管部门的总结或者评价，其目的在于推动全民健身工作的开展，促进全民健身计划任务的完成。简言之，这是一种政府工作导向的绩效评估制度安排。

二、需求导向的体育公共服务绩效评估指标构建

（一）需求导向的体育公共服务绩效评估的价值

体育公共服务是公共服务的基本内容之一。如今公共服务这一概念被广泛使用，但其定义却五花八门，没有统一说法。世界银行在发布China： Public Services for Building the New Socialist Countryside研究报告时，采用的是Paul A. Grout和Margaret Stevens在2003年时发表的观点，即公共服务是“为大量公民提供的服务，其中存在显著的市场失灵（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由参与——不论是生产、融资或监管”。[4]看来Grout和Stevens这个从经济学角度为公共服务所做的解说，影响的确不小。

那么，在市场失灵即不能保障公民公平而有效率地获得生存和发展必要的服务时，政府应该如何参与呢？新公共服务理论的代表人物登哈特夫妇指出，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责；[8]对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。[5]他俩认为，公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府，当他们这样做的时候，他们不仅会促进社会的进步，而且还会促进他们自己作为积极负责的人健康成长。[5]他俩还指出，如果公共组织及其所参与其中的网络，基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，从长远来看就更有可能取得成功。[5]登哈特夫妇十分明确地告诉了我们，在新公共服务中政府和公民是一种什么关系。公民不仅是公共服务的对象，也是政府在为其提供公共服务时的合作者，所以不能让公民只是被动地接受政府所做出的公共服务安排，公民有权利决定自己需要什么公共服务，有权利选择通过何种方式获得自己所需要的公共服务。这就是新公共服务理论所致力主张的尊重公民权，重视人的价值。

不过在我国，公共服务作为政府职能之一，往往成为了政府主导甚至包揽一切的事情。有人早年就提出，作为政府职能之一的公共服务，是一个国家在特定的历史发展时期，按照本国自身的政治决策程序，基于各种原因（效率、公平、历史传统、公众意愿、国家长远利益等等）而决定由政府利用公共资源和财政资金为整个社会和特定社会群体提供的所有服务。[6]虽然公众意愿可能成为影响决策的因素之一，但很有可能是不被重视甚至是被忽视的因素。相对于国家利益或者地方利益来说，公众意愿常常在与之博弈中不得不做出妥协和让步。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。[7]这个界定，把原本简单的概念复杂化了。所谓基本公共服务，原来就是政府为全体公民提供的满足其生存和发展基本需求的服务，可是，现在这样一定义，政府该为全体公民提供哪些基本公共服务呢？这既要与经济社会发展水平和阶段相适应，还要看社会共识，最终还是由政府主导。基本公共服务要与经济社会发展水平和阶段相适应，这是不错，也只有如此，才能确保政府有能力供给。而要达成社会共识，这也不错，也只有如此，才能保障基本公共服务符合绝大多数人的意愿。关键在于没有形成政府与公民合作和共同领导的运行机制，话语权掌握在主导提供的政府手中，公共服务成为供给导向模式，就会很难做到供需平衡，要么供过于求，譬如建设利用率不高的大型体育场馆；要么供不应求，譬如健身器材、健身指导站点等。

因此，建立公民需求导向的体育公共服务评价机制，有利于弥补当下政府供给为主的体育公共服务评价所存在的弊端——忽视公民需求的满足，不能完全从供给与需求两方面对体育公共服务绩效做出客观的评估，进而影响体育公共服务体系的完善和水平的提升。

（二）需求导向的体育公共服务绩效评估指标——以全民健身为例

中共中央和国务院明确指出，开展全民健身活动，增强人民体质，是体育工作的根本任务，群众体育以全民健身为目标，体育工作一定要把提高全民族的身体素质摆在突出位置。[8]而全面贯彻《全民健身条例》，实施《全民健身计划（2011-2015年）》，强化公共体育服务职能，建立完善以全民健身设施建设、组织建设、活动开展、健身指导、科学评估等为主要内容的全民健身公共服务体系，切实保障广大人民群众参加体育活动的权利，正是我国“十二五”时期群众体育的发展目标。[9]可以说，全民健身是新时期我国体育公共服务的主要任务，当前对我国体育公共服务绩效进行评估，必须以全民健身为评估重点。而中共中央国务院要求，新时期体育事业以满足广大人民群众日益增长的体育文化需求为出发点。[8]《体育事业发展“十二五”规划》也强调，新时期体育事业发展要坚持以人为本，服务民生的原则，满足人民群众不断增长的体育需求。[9]所以，体育公共服务绩效评估，必须以广大人民群众的体育需求是否得以满足为出发点和落脚点。

而基于需求导向的体育公共服务绩效评价指标，则应从期望值、实现率和满意度三个维度来加以考虑，这样才能较为真实、完整地反映出体育公共服务的水平，并且可以通过评估促进体育公共服务的供需平衡和供求关系协调。三个维度中的期望值既应体现出广大人民群众的体育愿望，也需要与经济社会发展水平和阶段相适应，这就需要政府向人民群众公开相关信息，加强沟通和协调，最终达成社会共识，成为政府提供体育公共服务要实现的工作目标。基于这样的认识，我们初步构建了一个需求导向的全民健身公共服务绩效评价指标体系，如下表。

参考文献：

[1] 国家体育总局.《全民健身计划纲要》实施十五年[EB/OL].http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n297454/2662625.html，2012-1-18.

[2] 国务院.关于印发全民健身计划（2011-2015年）的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2011-02/24/content_1809557.htm，2011-2-24.

[3] 国家体育总局.关于印发《全民健身计划（2011-2015年）》实施情况评估标准（试行）的通知[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n33193/n33208/n33418/n33598/5480802.html，2014-7-2.

[4] 世界银行东亚与太平洋地区.改善农村公共服务[M].北京：中信出版社，2008.

[5] 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务-服务，而不是掌舵[M].丁 煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：31，22.

[6] 张 安.推进事业单位改革，创新公共服务体制[EB/OL].http：//www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp？boardid=4&id;=97947，2006-7-4.

[7] 国务院.关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm，2012-7-20.

[8] 中共中央，国务院.关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见[EB/OL]. http：//www.cctv.com/news/china/20020821/374.html，2002-8-21：16.

[9] 国家体育总局.体育事业发展“十二五”规划[EB/OL]. http：//www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/n1843577/1843747.html，2011-4-1.

[责任编辑：金永红]