也谈政府行为及其在市场经济中的定位

陈永昌

十八届五中全会后，如何履行政府职能，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是下一步市场经济发展的主旋律。市场经济条件下政府作用的内涵和要义，决定其必须转变职能，重新定位，以适应市场经济的需求。

一、目前政府职能与市场经济需求不对位

我国由计划经济向市场经济转轨之后，遇到深层次的体制障碍，即政府行为过重，对微观经济干预太深，行政审批色彩太浓，政企不分，从而阻碍了市场化改革向纵深发展。改革开放三十多年来，我国在行政体制改革、转变政府职能上做了大量工作，取得了很大进展。加快行政体制改革，构建服务型政府，日益成为更多政府的共识和行为。但深层次看，我国政府仍然沿袭遗留了计划经济万能强势大政府的思维和格局。政府是万能的社会主宰，无事不管，无处不包，导致政府职能改革滞后，既加大了行政成本，降低了行政效率，又恶化了地方经济发展环境，阻碍了市场化改革向纵深发展。从目前来看，我国政府职能定位与市场经济客观规律的内在要求相比，还存在着五个错位，政府职能的改革和转变任重而道远。

（一）个人多元化需求与社会公共需求未能公开提供

按照市场经济法则，个人的多元化需求，如物质、文化、精神等需求要由市场提供。市场塑造多元化的经营主体，企业按照价值规律，根据市场上个人多元化需求来配置资源，通过鼓励竞争，刺激生产，由卖方市场变成买方市场，给个人提供更多的物质、文化、精神上的需求。而社会公共需求则要由政府提供，政府运用公共财政手段，负责为社会提供公共产品、公共安全、公共管理和公共服务。所以财政体制改革取向应该是公共财政体系，政府职能定位应该是公共服务型政府。但我国由于受计划经济影响，政府对微观经济干预太深，使个人多元化需求和社会公共需求混为一体，都由政府一揽子提供，这样政府活得很累，公共产品需求供求矛盾很大；企业被管得很死，动力不足，发展乏力；个人多样化需求也无法得到提供和满足。这种职能交叉错位的现象，是政企不分的真正根源，也是两种需求在供给上错位的具体表现。

（二）社会的发展要兼顾效率与公平

效率出发展，公平出和谐。只有追求效率，才能提供更多的产品，创造更多的财富，实现更高的效率，经济才能发展繁荣；只有提倡社会公平，维护社会正义，社会才能和谐稳定、长治久安。但目前这种效率与公平没做到均衡。市场经济对市场的手和政府的手分工是明确的，即市场负责效率，竞争促发展；政府维护正义和公平，构建和谐社会。市场经济要竞争求发展，追求效率是天经地义的，又难免会带来负面效应，即产生分配不公和两极分化。这种市场经济本身的负面效应需要政府来补益，具体体现为：政府要通过二次分配调节公平，大力救助弱势群体，发展健全社会保障事业，为社会提供公共需求，确保社会公平和稳定。所以科学发展观要求一手抓发展求效率，一手抓公平求和谐，科学发展是和谐的发展，这是党的第三代领导集体对党执政思路的创新和发展。

（三）企业和政府要各司其职

市场经济国度里，企业和民众是创造财富的主体，政府是创造环境的主体，但是现在这两个主体错位。很多地方政府都在殚精竭虑地忙乎拉资金、上项目、求速度、谋发展，把自己当作社会的主宰和创造财富的主体，把自己的工作热点放在企业和民众应该做的事情上，反而忽略了自己应该是创造环境的主体之作用。政府行为要撤出微观经济，集中精力建环境、给政策、搭平台、给机会，号召全民创业，温州的发展模式就是一个全民创业的典型例证。市场经济国度里，政府职责是集中精力营造小气候，发育软环境。各地方发展缺资金和人才，资金和人才都是候鸟，哪里气候好就往哪里飞，政府职责就是要建设好公共基础设施的硬环境和招商引资的软环境，栽好梧桐树，引来金凤凰。通过小气候和软环境，招商引资，形成资金的洼地效应和人才的高地效应，加快发展。现在的政府行为既有对微观经济管制的越位，又有公共服务的缺位，是典型的错位形态。政府职责要提倡“三多三少”，即多引资少投资，多建环境少建企业，多管服务少管审批。这样在两个主体上才能分工明确，更好地确定政府创造环境的主体感和鼓励扶持民众创造财富的责任感，推动经济又好又快发展。

（四）让市场配置资源

市场经济就是要确立市场在配置资源中的基础性作用。但在实际操作中，政府往往错位，仍然把自己当作配置资源的主体。计划经济年代，政府是万能强势型大政府，中央集权的管理体制，政府来配置资源，那么向市场经济转轨就要完成这个主体的转变。可是我们政府职能改革滞后，政府工作热点还在拉资金、上项目、谋政绩上，千方百计扩大政府权力，强化政府作用配置资源，这样就冲淡了市场配置资源的基础作用，淡化并挤出了价值规律的作用和影响，引发了一大批重复建设项目，导致政府主导越深，配置资源作用越强，重复建设的项目就越多，用这种旧体制谋发展最后欲速则不达。在投资的实施过程中，要明确市场在配置资源中的基础性作用，注重淡化政府行为，强化市场行为，真正按客观规律办事，才能力戒新一轮重复建设，提高投资效益和质量。

（五）市场调解利益分配之后，政府应解决二次分配问题

任何社会都有分配上的差异，都有富人的价值取向和穷人的生存权利，问题是二者的事怎么去办理解决。按照市场法则，富人的事应该用市场的办法来解决，穷人的事要由政府公共财政来解决。这样明确分工，分类指导，各得其所，各得其乐，才能保稳定促发展。

二、政府职能的五个定位

（一）政府负责调研，制定发展规划

党的十八届五中全会专题为十三五规划提出了建议，指导国务院精准制定十三五规划，全面建成小康社会，引领经济实现创新、协调、开放、绿色、共享五个新发展。这就是政府第一职能的成功体现。

（二）政府由主导变为引导

要主动让位于市场，发挥主导作用。政府要主动减政、减人、减权，优化发展环境，让企业减负前行，做大市场主体。我国目前在国内外新经济格局中，正在谋划推进深层次的主导转型，需要多加关注。一是经济发展的动力源要有过去的要素趋动转向创新趋动为主导上来；二是经济增长要由投资主导转型消费主导上来，正确处理和发挥好三驾马车的作用；三是产业结构要由工业主导转向现代服务业为主导上来；四是互联网技术要由IT（信息化）主导转向DT（数据化）为主导上来；注重用互联网新技术改造传统产业，发展新兴产业；五是引领经济要由政府主导转向市场主导上来，今后政府对经济要多引导、少主导。为此，政府要着力改革计划经济留下的旧体制、旧机制，不再做万能强势大政府，真正建立大市场、小政府的新格局，中国南北方的发展差距恰恰在于此；第二轮东北振兴关键的改革点也在于此。

（三）政府让位于市场

政府不再是配置资源的包揽者，让位于市场；真正让市场在配置资源上起决定性作用；真正运用价值规律，科学合理配置资源，彻底根治由于政府审批资金和项目带来的重复建设和产能过剩顽症，中国经济才能健康的可持续发展。

（四）充分发挥政府的宏观调控作用

政府的第四个职能就是充分发挥宏观调控作用，政府对经济工作需要抓大事、抓方向，不能管得过多、过乱、过细、过死，应该集中精力研究宏观调控，科学及时分析经济走势，制定出台相应的财政政策、货币政策和税收政策，形成叠加组合效应，引导经济健康发展。政府从中制定组合政策，搭建政策平台，以此指导和引领经济良性发展。

（五）政府着力加强法制建设，维护市场秩序，强调市场竞争的公开性和公平性

实践证明，市场经济是产权经济、诚信经济、竞争经济和法治经济，需要一个规范的法制环境来建设一个高端的市场经济。我国是带着计划经济的旧胎记向市场经济转轨的。现在急需建设现代治理体系，整顿和维护市场秩序，打击一些地方出现的造假行为和欺诈行为，规范市场秩序，这正是需要政府的法制建设加以维护和保障。

三、运用政府职能和市场机制解决重大社会问题

近几年社会上出现了一些新问题，较典型的就是“三难三贵”，即上学难、上学贵，看病难、买药贵，住房难、买房贵，被群众称为新时期的新“三座大山”，是北京两会连续三年热议的题目。但是始终没有解决好，究其原因，就是政府把富人的事和穷人的事搅和在一起，都想一揽子包办，在计划与市场之间跳来跳去走极端，导致始终难有大的突破。例如医疗体制改革就是这样。计划经济年代，为了体现社会制度优越性，提倡全民医保，包括农村搞合作医疗，政府想全包起来，但是由于发展慢、效率低、穷财政，最后包不住了，只得告别计划经济体制转向市场经济。然而转向市场经济后出现了新的偏向，即：把医疗改革一股脑推向市场，全部用市场来解决问题，造成看病难、买药贵，人们都在渴盼这个方案能够科学体现，富人无所谓，穷人受不了，意见一大堆。政府看到群众意见这么大，又跳回到计划经济老思路，重新搞全民医保。这次出台的医改方案征求意见，历经七百多天，19个部委参与。政府职能在市场经济中的精准定位。

笔者认为，解决这个问题的思路应该在分工上有所界定，由市场提供高价位、高服务解决富人的需求，富人花钱买身份和尊严，不会有意见；公共财政提供低价位、平民服务解决穷人的看病需求，穷人得到公共财政的阳光，自然也不会有意见。例如在医院建设上，一是由民间资本建立一批高档私立医院，面向高收入者提供高档次、高价位服务；二是由公共财政出资建立一批公立平民医院，面向中低收入者提供平民化、低价位服务，政府财政拨足款，不准以医养药，不准医生开大处方吃回扣，平民的医疗才能解决；三是由慈善机构建立一批慈善医院，面对残疾人和贫困低保者实行免费医疗。这三类医院按照不同分工解决各层次人群的需求，这样才能各得其所，各得其乐，社会才能平稳发展。

目前，解决“三难三贵”问题的改革方案存在一个误区，就是都让主管部门制定方案，这些部门首先考虑的是扩大部门既得利益和审批权力，这样制定出的方案都带有浓厚的部门管制色彩，平民是接受不了的，也很难体现政府的亲民意向。这几年“三难三贵”问题始终没有解决好，三大改革方案很难顺利出台，就是这种认识和体制上的误区造成的。我们向市场经济转轨已有三十年时间，花钱买教训投入了巨额学费，现在应该重新按照科学发展观的思路，进行分类指导，切实解决以上五个问题中存在的政府职能错位，过多干预企业、干预市场、干预民众造成的误区和损失，市场化改革才能柳暗花明，走出一条新路来。

总而言之，政府要在市场经济中精准定位，积极主动发挥五大作用。要注重解决部分干部滋生的“千方百计躲事不干事”的新心态，在岗位上不作为的新常态。想办法正面调动干部的积极性，积极积累发展正能量，扼制经济下滑，实现五个新发展。

[责任编辑：高治平]