加强和改进党的基层组织建设的理路

马丽

[摘 要]党的基层组织直接面对群众和联系群众，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。党的群众路线教育实践活动的开展，为加强和改进党的基层组织建设提供了良好契机。今后应以群众路线教育实践活动为指引，从构建密切联系群众的制度、构建服务群众的制度、构建提高党的基层组织能力的制度这三方面入手，加强基层服务型党组织建设。

[关键词]群众路线；基层组织；动力机制

[中图分类号]D262.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）01-0026-04

“密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后面临的最大危险”，这一点在党的基层组织上体现得尤为突出。党的基层组织直接面对群众和联系群众，是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。党的基层组织密切联系群众能够增强党的凝聚力，巩固党的执政基础和执政地位；反之，党的基层组织脱离群众则会使党从根本上失去群众的拥护和支持，党的事业和工作就无从谈起。

2014年10月8日，党的群众路线教育实践活动总结大会在北京召开，宣告此次党的群众路线教育实践活动基本结束。坚持一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去的群众路线，党的基层组织无疑起着不可替代的基础性作用。群众路线教育实践活动的开展，形成了人往基层走、钱往基层投、政策往基层倾斜的良好导向，也为加强党的基层组织建设提供了形成长效动力机制的良好契机。通过党的群众路线教育实践活动，加强基层服务型党组织建设、充分发挥党的基层组织密切联系群众的功能，不仅能够切实维护好群众利益，促进基层社会稳定和谐，而且对于增强党员执政意识、提高党的执政能力有着至关重要的作用。构建党的基层组织建设的长效动力机制，应成为此次群众路线教育实践活动结束后一个时期内的工作重点。

一、党的基层组织面临脱离群众的危险

近年来，党的基层组织在维护群众的正当权利和利益、带领群众创业致富中发挥了重要作用。但不可否认的是，随着体制环境、社会条件的新变化，党的基层组织建设面临前所未有的风险挑战，存在一些亟待解决的问题。这些问题如果不及时解决，党同人民群众的血肉联系将面临弱化的危险。

1.一些党的基层组织软弱涣散。党章规定，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织，并赋予了党的基层组织宣传和执行党的路线、方针、政策等重要职能。然而，一些党的基层组织缺乏应有的权威和凝聚力，没有形成和群众保持密切联系的工作机制，没有充分发挥党在社会基层组织中的战斗堡垒作用。以农村党组织为例，农业税取消以后，基层政权在向农民征税这方面的工作被取消，党和群众联系的一条重要联系渠道被切断，党组织和群众的联系越来越少。基层政权的功能出现结构性退化，呈现出“维控型”政权[1]或“悬浮型”政权[2]的特征，部分农村党组织成为悬浮在群众之上、和群众的关系日渐疏离的组织。又如，在部分企业，党的基层组织边缘化的倾向较为突出。

2.一些党的基层组织服务群众的能力不强。在经济转轨过程中，市场经济的推进和计划经济中的动员体制相互交织，形成了政治组织间自上而下分解各项指标的数量化管理方式。这种“一手高指标，一手乌纱帽”的“压力型体制”[3]使一整套以实现经济赶超、社会稳定为主要内容的政绩考核体制得以建立，客观上促进了发展经济、维持稳定等各项工作的有效开展，但也使得党的基层组织在功能上带有更多的“执行”色彩——党的基层组织把更多的工作重心放在了执行从中央到省、市、县布置下来的各项任务，而在服务群众上用力相对较弱，党的基层组织的服务功能不足。尤其是税费改革以来，农村基层政权的收入来源由向农民收税变为主要依靠上级财政拨付，镇村两级政权的经费捉襟见肘，部分经济欠发达地区维持其日常运行存在困难。因此，这部分党的基层组织缺乏服务群众的意识和本领，在为群众提供公共物品和公共服务上缺乏动力也缺乏能力。

3.一些基层党员干部存在腐败和滥用职权等现象。在对我国基层政权的研究中，一些经济学和社会学研究者提出了“地方法团主义”[4]、“基层政府公司化”[5]等概念，用以阐释基层政权在经济发展过程中的自利行为。在实践中，一些基层党员干部和普通群众之间的信息不对称现象客观存在。基层党员干部管理基层的公共事务，对集体资源如何分配、分配给谁等问题具有一定的决定权。在群众对公共决策参与较弱、权力监督不完善的情况下，基层党员干部能够运用所掌握的权力，为自身获取资源、谋取利益。近年来被社会各界广泛关注的土地征用问题即是典型的一例，集体土地征用中所出现的基层党员干部以权谋私、非法获利等现象，严重影响了党的基层组织和群众之间的关系，损害了党的公信力。

党的群众路线教育实践活动开展以来，上述现象在一些地区得到一定好转，但是有的地方基层基础薄弱的情况还没有改变，联系服务群众机制不畅、能力不强，贯彻群众路线到不了末端；有的地区在党的群众路线教育实践活动开展期间实施了一系列措施加强党的基层组织建设，但是“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风”的现象仍然存在，如何形成常态化制度、常抓不懈、保持长效，成为当务之急。

二、群众路线教育实践活动为加强党的基层组织建设提供了形成长效动力机制的良好契机

要解决党的基层组织面临的上述问题，从根本上、长效上是要建立一套加强党的基层组织建设的动力机制。这种动力机制能够激发基层党员干部全心全意为人民服务的动力，从内部驱动和外部驱动上构建党的基层组织长期良性运行的保障，从而推动基层党员干部形成发挥先锋模范作用的行为导向，使党的基层组织实现功能的转型。

加强党的基层组织建设的动力机制至少应包括组织要素、激励要素和约束要素三方面的内容：组织要素为加强党的基层组织建设提供内部驱动，“打铁还需自身硬”，组织的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高为组织功能的有效发挥奠定基础；激励要素和约束要素为加强党的基层组织建设提供外部驱动，通过建立相关的激励制度和监督制度，从正反两个方面增强基层党员干部服务群众的动力、规范基层党员干部行使公权力的行为。

1.群众路线教育实践活动为党的基层组织自身功能强化提供动力。组织要素是党的基层组织自身功能强化的基础。党的基层组织作风的好坏、能力的强弱直接影响着其职能的发挥，保持党组织和党员干部的先进性是加强党的基层组织建设的核心。在新一届中央政治局常委同记者见面会上，习近平同志指出：“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”这句话明确表达了党组织从自身建设出发抵御精神懈怠、能力不足、脱离群众和消极腐败危险的决心。本次党的群众路线教育实践活动提出“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求，其实质是党员干部的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。党员干部正视矛盾和问题，弥补差距和不足，能够有效加强党的基层组织的自身建设，保障组织运行的有效性和高效性。

2.群众路线教育实践活动为形成更完善的党的基层组织激励机制提供动力。激励机制是组织建设的重要载体。激励问题的存在，是由于组织中或多或少存在个人目标和组织目标的不一致。中国自古以来就产生了关于激励的思想，“申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚”即是古人对激励的认识。上世纪以来，西方经济学对激励理论展开了大量研究。经济学对激励理论的关注是从企业的经济权和所有权相分离而引起的。在委托—代理理论框架下，由于信息不对称问题的存在，委托人无法掌握代理人的全部信息，因此，有效的激励机制的建立成为管理的核心问题。对于党的基层组织而言，建立激励机制是强化党员干部联系群众、服务群众动机的重要手段。群众路线教育实践活动所确立的坚持党的群众路线、密切联系群众的导向，能够强化基层党员干部开展群众工作的积极性。群众路线教育实践活动所提出的“切实加强建章立制”、“把建立健全工作制度、管理制度、考核制度和督促检查制度作为重要内容”等制度建设的内容，能够为加强党的基层组织建设构建长期、有效的动力机制。

3.群众路线教育实践活动为形成更完善的党的基层组织约束机制提供动力。约束是与激励相对应的概念，其本质是形成对行为主体的制约和控制。监督是约束机制中的重要部分，监督机制为党的基层组织规范运行提供保障。这次党的群众路线教育实践活动把主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题，并且，群众的监督将贯穿于整改的全过程。根据群众路线教育实践活动的工作安排，整改工作要敞开大门，制定整改方案、出台有关制度都要请群众参与；整改的内容、目标、时限、责任和进展情况，都要通过一定方式向群众公开；要通过民主评议、民意调查等方式让群众评判。群众路线教育实践活动开展以来的实践证明，解决“四风”问题要取得成效，离不开群众的力量。通过党的群众路线教育实践活动，群众的关注与参与能够对党的基层组织的行为形成约束，如果进一步把群众监督纳入制度监督范围，将形成规范党的基层组织行为的长效机制。

三、以服务群众、做群众工作为主要任务，加强党的基层组织建设

邓小平指出：“党的基层组织是党联系广大群众的基本纽带，经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务。”[6]以党的群众路线教育实践活动为契机加强党的基层组织建设，应以保持长效为切入点，立足基层服务群众、做群众工作的主要任务，形成基层服务型党组织建设的长效动力机制，充分发挥党的基层组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

1.构建党的基层组织密切联系群众的制度保障。据中组织部发布的《2014年中国共产党党内统计公报》显示，截至2014年底，党的基层组织总数达436.0万个，比2013年增加5.6万个，增幅为1.3%，党组织和党的工作覆盖面进一步扩大。党章规定，党的基层组织的基本任务之一是“密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，维护群众的正当权利和利益，做好群众的思想政治工作。”这一论述，十分清楚地表明了党的基层组织密切联系群众的基本功能。从世界范围来看，各国政党都把党的基层组织联系群众的功能放在突出位置。这是因为，政党要增强执政的合法性，就需要赢得社会的支持，而党的基层组织是最直接的连接国家和社会的纽带，党的基层组织能够快速汇集群众的意见，反映群众的需求，并对群众的诉求做出最直接的回应。因此，党群关系问题伴随着政党的产生而产生，并不为中国共产党所特有。

连接国家和社会，党的基层组织联系群众的制度化机制是关键点。实践中，重点在于建立健全相应的考核奖惩制度，合理设置考核指标，使之涵盖基层党员干部联系群众的各个环节和全过程。完善党代表定期联系群众制度，对党代表和基层组织干部定期走访群众和接访进行制度上的规定。采用党代表和党员干部定期联系群众的制度向群众宣传党的方针政策，搜集社情民意，促进党的基层组织决策的科学性。

在构建党的基层组织密切联系群众的制度保障时，如何避免党员干部联系群众流于形式、如何避免党员干部以管控的思维联系群众是制度建设的难点。基层党员干部联系群众，其目的是最终形成党的基层组织和群众之间的良性互动，让群众通过党的基层组织了解和理解党的方针政策，释放社会的活力使之积极参与到社会建设的过程中来。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，即反映了这种思想。要达到上述效果，建立保障公民有序政治参与的机制、更多地给予社会组织在基层治理中的制度空间尤为重要。

2.构建党的基层组织服务群众的制度保障。2007年，党的十七大对基层组织的功能做了新的表述，指出“要落实党建工作责任制，全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层党组织建设，优化组织设置，扩大组织覆盖，创新活动方式，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”这其中，“服务群众”作为党的基层组织的作用之一被正式提出。2012年，党的十八大进一步阐述了党的基层组织的服务职能，提出要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这是对党的基层组织建设方向做出的重大部署。随着市场经济的推进和社会的快速发展，群众的利益诉求日趋多元，基层服务型党组织建设有着强烈的客观需要。这要求党的基层组织由管理走向治理，由管理者变为服务者。

构建党的基层组织服务群众的制度保障，有一个问题非常关键，即是党的基层组织向服务型党组织转型时，向群众服务什么、怎样服务。从实践上看，一些党的基层组织或者功能弱化，或者越来越类似于上级党委政府的派出机构或执行机构，在服务群众方面找不到抓手也没有动力。这需要完善鼓励党的基层组织服务群众的激励制度，用完善的制度向基层党员干部积极服务群众提供正向激励；把群众的满意度纳入党的基层组织和党员的考评中来，用群众满意不满意作为衡量党的基层组织工作的重要标准；在涉及群众切身利益的公共决策和提供面向群众的公共服务上，广泛征求群众意见，充分体现群众意愿，用大多数群众的偏好来寻找服务型党组织建设的抓手和方向；在此基础上，加强建章立制工作，把体现群众意愿、为群众服务的好的做法和经验制度化和程序化，保障服务群众工作的持续有效开展。此外，上级党委政府也应对党的基层组织的服务定位给予支持，改变部分党的基层组织从属执行机构的形象，赋予党的基层组织更多的服务空间。

3.构建提高党的基层组织能力的制度保障。中国共产党建党初期，为了适应革命形势的需要、加快党组织发展的速度，广泛地吸收了大量人员入党。这一时期是党的基层组织建设的早期探索阶段，“党的组织是发展了，但是没有巩固，没有能够使党员、党的干部在思想上、政治上坚定起来。新党员非常之多，但是没有给予必要的马克思列宁主义的教育。工作经验也不少，但是不能够很好地总结起来。党内混入了大批的投机分子，但是没有清洗出去。”[7]进行党的基层组织的自身能力建设，是共产党自建立以来一直关注的问题。习近平总书记指出的“打铁还需自身硬”明确了党组织自身队伍建设的重要性，党组织的能力强、党员干部能够做到为民、务实、清廉，则能更好地服务群众、做群众工作。

提高党的基层组织的能力，人才和资源是两个重要的因素。从党的基层组织的人才建设上看，应完善和创新党的基层组织带头人的选拔机制，把德才兼备、具有高度负责的为群众服务精神、群众公认作为党的基层组织带头人的选拔条件；拓宽城市社区和农村的干部来源，鼓励高校毕业生、转业退伍军人到基层任职，在艰苦边远地区适当降低基层公务员进入门槛；完善党的基层组织的党员干部教育培训和实践锻炼制度，探索继续教育、离岗短期培训等方式，提高基层党员干部的党性修养、知识水平，培养一批勇于开拓创新和乐于服务群众的基层干部；在党的基层组织贯彻落实党风廉政建设责任制，充分发挥党内监督的作用；健全改进作风常态化制度，围绕作风建设，纠正部分党的基层组织出现的一些不正之风。从党的基层组织获取的资源上，应建立合理的责权匹配机制，建立稳定的经费保障制度，把经费、硬件、编制等资源向有着迫切需求的基层组织倾斜，从资源上保障党的基层组织提高服务群众的能力。通过人才和资源两方面的制度构建，增强党的基层组织学习的能力、服务群众的能力、拒腐防变的能力，在党的基层组织中形成求真务实、民主团结的风气，使广大群众紧密团结在党组织周围。

参考文献：

[1]欧阳静.“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性[J].社会，2011，（3）.

[2]周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006，（3）.

[3]荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998.

[4]Oi J C.Fiscal reform and the economic foundations of local state corporatism in China[J].World Politics？熏1992？熏45？押99-126.

[5]Peng Y S.Chinese villages and townships as industrial corporations？押ownership？熏governance？熏and market discipline[J].American Journal of Sociology？熏2001？熏106？穴5？雪.

[6]邓小平文选（1）[M].北京：人民出版社，1994：253.

[7]毛泽东选集（2）[M].北京：人民出版社，1991：610-611.

责任编辑 董瑞军