公共体育服务市场供给的方式选择、角色定位及机制实现

田宝山++田燏甲++郭修金++郇昌店

摘 要：市场供给是公共体育服务多元主体融入的重要表现形式，具有弥补传统提供低效和打破以往政府垄断的特性，以确保公共体育服务资源最优配置。公共体育服务市场供给的方式有民营运作、契约外包、特许经营、政府补助等；角色扮演包括生产者—被采购者、生产者—合作者、购买者—提供者、提供者—生产者四种类型；可通过优化“多元导向”的治理结构、推进“市场导向”的 PPP模式、创建“公民导向”的参与格局及完善“绩效导向”的利益机制等来实现。

关键词：公共体育服务； 市场供给； 方式选择； 角色定位； 机制实现

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）02-0023-06

Abstract： The market supply is the important form that multiple subjects integrates into the public sports service， which has the feature of offsetting traditional inefficient providing and breaking the previous government monopoly in order to ensure the optimal resource allocation of public sports service. The market supply patterns of public sports service are private operation， contracting out， franchising and government subsidies， etc； There are 4 types of role playing， including producers-procurements， producers-partners， buyers-provider and provider-producers. This paper advises that China can realize the market supply mechanism by optimizing the "multivariate-oriented" governance structure， impelling the "market-oriented" PPP mode， creating the "citizen-oriented" participating pattern and improving the "performance- oriented" interests mechanism.

Key words：public sports service； market supply； mode selection； role positioning； mechanism implementation

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，彰显了市场在资源配置中的优势地位，为公共体育服务市场供给的现实演绎提供了政策依循。现阶段，公共体育服务发展过程中的市场力量并未呈现出与政府部门和社会组织并驾齐驱的态势，这与理论预设的“公共体育服务多元供给”略显背离。公共服务引入市场机制必然冲击政府固有的管理理念、方式和模式，政府须顺应市场发展规律不断改革和创新。从这个意义上看，公共服务市场供给实际上是政府管理变革的阶段性成果。市场是供需双方协议的空间，有需求就会形成市场，需求是形成市场的基础，而供给方式则是派生问题[1]。公众体育需求引致公共体育服务供给，不论这种供给是通过市场实现还是因公共产品属性被排斥而由政府或社会组织供给。那么，追求经济效益的市场是否对具有公益价值导向的公共体育服务有兴趣？公共体育服务市场供给的方式选择有哪些？数量庞大、种类繁多的市场究应扮演怎样的角色？如何实现市场供给机制等基础性问题亟待深入破解，以作理论引导。

1 市场：公共体育服务资源的优化配置

一般而言，市场活跃于经济领域，其存在价值在于追求无限的经济效益，是个人表达对私人产品的偏好和实现个人福利最大化的机制，随着企业理论扩展，其社会责任被广泛提及。公共体育服务市场供给的主要假设为：政府提供模式的低效和垄断。依据新公共管理理论，可通过引入“竞争”理念，鼓励市场力量积极参与，以有效回应公众的体育需求。

1.1 弥补低效：公共体育服务市场参与的必要性

公共体育服务市场供给的必要性在于“政府失灵”后的强烈要求。传统供给过程中，政府综合公民的体育偏好以提供公共体育服务。但是，K·J·阿罗通过对投票的研究认为，“不存在将个人偏好加总为社会一致的偏好次序的机制”，这就是著名的“阿罗不可能定理”。公共选择学派研究了公共产品的需求偏好、投票机制等问题，表明政府提供公共体育服务的低效，并认为“政府失灵是指个人对公共产品的需求在民主政治中得不到很好的满足，公共部门在供给公共产品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样有效”，其类型表现有：公共政策失误、公共物品供给低效率、政府扩张或膨胀及政府寻租活动。由此来反思我国当前公共体育服务发展现状，可谓体育行政运行的现实写照。公共政策方面：公民急需的公共体育服务提供不足，而超量供给的很大程度上并非公民体育需求的真实表达。公共体育物品供给方面：由于公共体育服务评价困难，竞争、激励和监督等机制的缺失，导致公共体育产品不仅总量不足，而且结构失衡，城乡差距拉大，腐败问题严重。除此，公共体育场馆开放率低、利用率不高等情况的普遍进一步反映了传统公共体育服务提供的低效。

1.2 打破垄断：公共体育服务市场机制的优越性

市场机制是指在市场中形成的以价格、供求和竞争三位一体的互动关系为基础的经济运行和调节的机理。经济学家对竞争和经济关系的学术关注可追溯到古典自由主义理论的代表亚当·斯密，在他看来，追求自身利益的个人和厂商，在既定价格的引导下，专门从事那些相对于别人具有优势的行为，不仅会使参与者从自愿交易中获利，也能使利用既定资源生产出来的产品价值最大化。因此，每个人追求自身的利益，在客观上能够有效地促进社会公益。E·S·萨瓦斯认为：“公共服务供给是指通过集体决策确定供给哪些服务，通过哪些方式供给[2]”。奥斯特罗姆认为生产是“将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务[3]。”公共体育服务是为满足公众体育需求而提供

的各种产品和行为的总称，从组织角度可分为公共体育服务提供者、生产者和消费者。在传统供给方式中，由于政府的天然职责而扮演了承担全部内容的主体，政府成为公共体育服务的提供者和生产者，无形之中造成了政府垄断。伴随公民需求的逐渐多样及市场力量的成长、壮大，基于职能限定的政府组织和效益追求的市场组织在公共体育服务发展中的角色扮演越发明显，且作用及分工日渐明晰。从供给和需求的角度分析，政府提供公共体育产品并不一定能够找到一个供需均衡点来实现公共体育资源的最佳配置。在“提供什么”常常变动、“提供多少”不反映真实需求的前提下，即使“如何提高”问题圆满解决也未必能够实现帕雷托最优[4]。既如此，发挥市场机制优势，借助市场配置资源的方式，可谓公共体育服务有效供给的模式实现和优越展现。

2 市场在公共体育服务供给中的方式选择

20世纪七十年代以来，伴随新公共管理理论的流行，发达国家主张将竞争机制引入公共服务领域，积极鼓励私人投资和经营公共服务，打破政府垄断，提高公共服务的效率和质量，美国学者奥斯本和盖布勒提出的“企业型政府”，萨瓦斯提出的“民营化”等都是确切明证。通过引入市场，政府可取消对无端消耗公共体育资源的不良企业的支持，放松规制以引进更多体育企业为民众提供公共体育服务。在服务方式上，新公共管理将决策和执行分开，提供以公私合作为特点的“工具箱”，如政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务等，特介绍以下几种：1）民营运作，引进市场激励逐步替代行政干预和公共体育服务的政府垄断，包括从国营企业撤资等；2）契约外包，谈判或签订合同方式将公共体育服务的生产责任交付于有竞争能力与生产资质的企业、社会组织或私人组织，政府向生产者提供财政补贴或产品购买。如无锡市《关于全面推进社会事业改革的实施意见》中提出要依托体育局组建体育场馆和训练管理中心。政府按项目购买公共服务实现其公共职能，由市体育局和财政局研究制定政府购买公共服务的具体实施方案[5]；3）特许经营，是指由政府授权企业在一定时间和范围内提供某项公共产品或服务进行经营的权利，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润[6]，宁波市游泳健身中心就采用此种方式；4）政府补助，允许部分公共或私人部门进行收费式服务，居民拥有公共体育服务消费选择权，政府可对特定人群发放抵用票券加以补偿。如长沙市游泳场馆的票价补贴，对全市中小学在读学生实行，补贴的额度及总额按游泳人次进行，每人次小时补贴6～10元（平均为8元），一个暑假每个场馆补贴总额达10万元左右，财政总共安排450万至500万元左右[7]。

3 市场在公共体育服务供给中的角色定位

市场是指在商品生产和交换领域扮演重要角色，以追求经济效益为基本目标的组织类型。由于企业以追求经济效益为主，虽然实践运行中公共体育服务的公益导向一定程度上与企业目标存有偏差，但现实要求企业参与公共服务供给的呼声却日趋高涨。如《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出，“将采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务”；国家体育总局、发改委等八部门联合印发的《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新，提高公共服务水平的意见》等。按照组织分工理论[8]，市场在公共体育服务中的角色主要有如下四种：

3.1 生产者——被采购者

企业生产公共体育服务产品，需要提供方支付一定费用来购买，方能实现让渡于对方，进而间接惠民。这类企业多提供各种专业性服务，由其他组织支付费用，使之完成，但是消费者不用付费，采购者根据服务对象而定。针对普通公民的公共体育服务，付费者可是体育行政部门，如政府采购商业组织的健身指导服务等。据徐州市体育局群体处的负责人介绍，该市群体处仅有两位工作人员，难以有效开展工作，该局就动员相应的商业健身俱乐部积极提交活动方案，如方案纳入体育局的采购目录，就会给予一定的财政支持，体育局负责活动场地协调，商业健身俱乐部进行现场指导和咨询，此种模式取得了良好的社会效益。政府充分履行了公共体育服务职能，商业健身俱乐部亦体现了社会责任，同时扩大了在民众心中的知名度和美誉度。据悉，徐州市已有“健美丽人”等俱乐部和体育局建立了密切的合作关系。如果消费者特点鲜明，付费者就可能是其他社会组织，如相关事业单位，天津市气象局向“天行健”趣味运动服务商购买负责裁判和现场的服务。目前，市场有专门提供趣味运动会的公司，其主要服务项目是销售给社会上的各类组织。因其他组织没有举行趣味运动会的技术和设备优势，此任务需向相应的市场组织采购。银行、国企为提高员工的工作积极性，倾向于举办具有凝聚力的趣味运动会，尤其在节假日，公司订单不断。众多银行、证券等金融机构和事业单位等对员工提供的体育福利，是由商业组织生产并被采购的，实现了公共体育服务的有效供给。

3.2 生产者——合作者

公共管理中，合作主义是一个阐述多元主体合作的重要理论[9]。在公共体育服务供给过程中，有些服务项目的提供需有多元主体共同参与。不同组织形态基于自身的管理优势，提供不同类型的服务项目，呈现出市场参与公共体育服务供给的合作态势。为鼓励民众参与健身以实现健康促进的目标，政府要求相关体育场馆对外开放，倡导体育社会组织参与服务供给，通过政策引导促使企业组织提供民众所需的“健康体检服务”“专业化的健身指导服务”等。如此，企业组织提供的服务类型成为民众公共体育服务消费的一部分，并承担合作生产者的角色。在奥运、全运争光服务供给中，个别项目在政府管理体制下，运动队本身没有生产优势，但体制外很多人基于兴趣爱好却在从事此类运动，且运动水平较高，此类服务可由相应的商业性俱乐部合作供给。目前，我国深圳等地因基层业余体校萎缩，地方运动队组建就以相应的商业健身俱乐部成员为主体，体育局对健身俱乐部提供经费和设施补助，形成了公共体育服务的合作供给模式。深圳市体育

局所属的射箭运动员后备人才不足，但其民间射箭运动发展水平较高，为组织参与相关体育比赛，就和当地射箭俱乐部达成协议，由俱乐部派队员组队代表体育局参加比赛，体育局给予俱乐部经费支持，并允许俱乐部队员使用体育局下属的射箭馆进行训练，取得了良好效应。深圳市射箭运动从危险性项目到市民普遍参与，促使竞技体育与大众体育共生共荣，引导市民分享公共体育服务，这除体育行政部门的精心布局外，很多商业健身团体发挥了重要作用，充分显现出公共体育服务市场供给的生产与合作角色的效能。

3.3 购买者——提供者

公共体育服务市场供给的“购买者——提供者”角色具有一个显著特点，就是其服务对象基本都是组织内部成员。很多企业为了提高工作人员的体质健康状况，不仅对员工而且对员工家属也给予体育福利享受，如购买相应的商业健身服务提供给企业员工。无锡市某些外企通过给予补贴等形式鼓励员工参与体育运动。一些外资企业对员工、特别是管理层的体育锻炼活动十分重视，制订了各种经济补贴制度给予奖励。据某羽毛球馆负责人介绍，对来参加健身体育活动的员工实行全埋单或部分埋单的外企，就有海力士、湘川铁龙、希捷、THL等20多家。外企埋单鼓励员工健身锻炼主要有两种模式，希捷集团、唐纳森公司等外企对参加活动的员工每人每月固定补贴1 000多元；海力士公司、阿特拉斯集团等外企给双休日参加活动的员工每人每次补贴50～100元不等。而对参加“福田欧V杯”等羽毛球大奖赛的员工，外企还普遍额外免费提供球衣、球拍、球鞋等体育用品，以此鼓励员工参与体育锻炼[10]。综合而言，在公共体育服务供给过程中，市场承担的角色可以从“安排者”“生产者”角度来认识，市场通过与其他组织合作，共同实现公共体育服务供给的目标。同时，也有学者讨论了在产权没有发展变革，但是由于服务供给的转变，部分基层体育场馆基于公共服务的价值取向，利用市场手段开展差异性的公共体育服务供给，具有“事业单位——经营性质”的特色，其中上海静安区体育馆的市场开发获得了一定认可，属于用“市场谋公益”的典型案例[11]。

3.4 提供者——生产者

从一般意义言，市场不会承担公共体育服务的“提供者——生产者”角色，主要因为企业不太会主动承担发展体育的公共责任。但在其发展过程中，由于促进“繁荣企业文化、增强企业活力”的需要，市场的角色始有显现。企业职工体育是市场在公共体育服务领域的具体表现，它是由企业投资、管理和运行的组织形态，以服务企业员工为宗旨，具有公共体育服务“提供和生产”的联合特征。扮演公共体育服务提供和生产者角色的市场主要有国有企业、商业健身俱乐部等，如中铁二十二局集团第四工程有限公司，通过对员工体育福利的提供，实现了作为企业主体供给公共体育服务的行为。该企业针对工地人员高度分散开展职工体育难的实际情况，以职工体育活动设施配套建设为突破口，相继投资500多万元，在河北省高碑店市公司职工家属基地建起了集体育健身室、乒乓球室、象棋室等于一体的功能齐全的体育文化活动中心。目前公司所属基层 18 个分公司都建起了职工体育活动场，较好地满足了职工体育活动的需求[12]。此类企业一般规模较大、职工众多且经营能力强，具有对企业职业长期回报的能力。企业组织集公共体育服务提供者和生产者于一身的典例还可是商业性健身俱乐部。基于社会责任的担当，商业性健身俱乐部通过特定时段的免费开放，让民众利用健身设施进行锻炼，在公益性服务和商业化运行中，做到双向互动，并行发展。

4 市场在公共体育服务供给中的机制实现

市场参与公共体育服务供给，本质上是一种基于委托代理下的协调分工制度，以实现政府与公民社会之间的良性互动。因此，在推动市场与公共体育服务发展中，尤其需要注重伙伴关系、利益保证、方式创新和严格问责等形式的开展。

4.1 优化“多元导向”的治理结构

公共治理是由多元化的公共管理主体组成的公共行动体系，并基于一种伙伴关系进行合作的自主自治的网络管理模式，它不仅将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入公共服务供给当中，而且强调效率、法治及责任的体系完善，注重公私部门间的积极互动。公共体育服务市场供给形式中，需打破固有的单一提供方式，积极探索以多元主体为供给导向的治理格局。众所周知，从系统性角度来看，治理主体多元化仅是一种新型的结构性设置，其本身并不能保证良好的治理，除非这种组合可以证明比其他安排更加优越。因而，多元主体的合作关系建构应是现代治理的关键要义，且在此过程中还需要特殊能力进行关系的有效维持。在公共服务项目的管理中，政府与承包商之间关系的维护需要建构在政府对后者履职事务的充分了解，现实中政府作为一般性社会事务的管理者，在市场机制发挥作用渐趋扩大之时，政府职能被限定在有限的基础性公共服务领域，其所具备的专业知识同承包商的专业性优势相比明显处于不匹配的境况。市场参与公共体育服务，不是市场替代了政府，而是竞争代替了垄断。市场能够充分引导民众实现“用脚投票”的权利，公共消费者可以从不同的市场提供的公共体育服务中进行选择，从而提高民众的公共体育服务满意度。针对不同性质和类型的公共体育服务，采取对应的供给方式，尤其需要借助政府公共体育服务职能的改革手段，诸如政府购买、伙伴关系等[13]，对转变政府职能、提高公共体育服务供给效率等具有重要意义。在公共体育服务供给过程中，强调政府与市场的“公私合作”逻辑对推进政府职能改善和提高民间资本进入公共体育服务领域的积极性发挥很大作用。所以，公共体育服务市场供给的机制实现需涉及多元导向，以达优化公共体育服务治理结构的目的。

4.2 推进“市场导向”的 PPP 模式

新公共管理理论主张在公共部门引入市场机制，改进政府公共服务供给方式，减低管理成本，旨在建立灵活的企业化政府以提高公共服务供给的效率，其核心本质为：对公共产品市场价值的重新发现与利用。党的十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用，在政府公共服务供给中运用 PPP 模式，是贯彻落实决定精神，引导调动市场资源，减少政府资源配置，提高公共体育服务供给效率的新路径。PPP 即 Public-Private-Partnership 的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果[14]。PPP是市场经济国家普遍运用的一种公共服务供给方式，美国、英国等发达国家普遍将PPP作为缓解财政压力，提高公共服务效率的一次变革。PPP通过引入市场机制，能够有效促进公私部门优势互补、利益共享、风险共担，具有其他投融资模式不具备的优点。PPP以契约形式把政府部门与私人部门紧密结合在一起，突破了传统的政府与私人部门的分工边界，促使政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“裁判员”转变，同时充分发挥私人部门的能动性和创造性，有效提高了公共产品供给效率和公共服务水平。因此，通过 PPP模式，可以把公共部门提供服务的

专业性和私人部门丰富的资源结合起来，从而更好地为公众提供服务[15]。当前，我国公共体育服务已经进入“服务整合”时代，国家体育总局倡导的“大群体”格局就是具体明证。政府的优势在于利用公共财政建设相应的硬性服务，如提供民众参与体育活动所需的健身场地、器械等，而市场则能够运用专业化的服务提升民众公共体育参与的质量。英国在社区体育发展过程中，通过构建“公共服务协议[16]”，约束包含市场在内的各种合作伙伴与提供体育服务时的合作关系。研究以英国社区农村公共体育服务供给为例，在推进农村体育发展进程中，与“郡县伙伴关系（CPs）”合作，无论哪种企业、社会组织只要承诺能够按照英格兰体育理事会的要求提供体育服务标准，均可以申请政府的相关项目和资金扶持。所以，在市场供给公共体育服务过程中，要充分利用和发挥市场具有的竞争价值、管理和技术优势[17]，尽早确立以市场供给为导向的基本形式，尤其是当下流行的PPP模式，应极力推广。

4.3 创建“公民导向”的参与格局

新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的理念，将公民置于中心位置，且强调与公民建立对话机制，其本质是服务而不是掌舵。随着公民社会的兴起，公众参与在公共服务市场化中发挥越来越重要的作用。公共服务是面向公众的，关系到民众的切身利益，市场化的好坏最终是由公众来评价而非政府和企业，“能否保证公共政策制定获得‘最好的结果，取决于公民能否获得信息，并能对公共政策问题进行自由而公开的讨论，而不是依赖于精英集团的偏好或者局限于选任代议者的审慎决断[18]。”公共服务市场化应当充分公开信息，让涉及服务的公众充分讨论，参与政策和方案制定，在监管机构中应当有公众代表，这不仅是科学与民主原则的要求，也是防止过度市场化和腐败的有效举措。目前，我国公共服务市场化项目鲜有公开进行的，公众很难参与，只是在私人企业要求调整价格，监管部门才不得不按照《价格法》举行听证时，公众才有机会参与，不过参与的是见证涨价。公共体育服务市场供给需注重以民为本

的基本导向，在公共体育服务标准制定环节，完善公民需求表达机制，满足公民的表达权。通过公民调查、座谈会、社情民意反映制度等形式，掌握公民公共体育偏好，消除信息不对称等难题，在此基础上确定公共体育服务在内容、数量、水平、方式上的相关标准。在公共体育服务标准的发布环节，完善信息公开机制，满足公民的知情权。通过新闻媒体、短讯、电子政务政府建设等方式，公开公共体育服务的标准以及获得公共体育服务的途径，增加公共体育服务标准的透明度和公开性。在公共体育服务标准的实施环节，完善服务过程监督机制，满足公民的监督权。通过合理的监督投诉渠道，促成公民与政府的博弈均衡，确保政府对标准的兑现和公民体育权益的保障。在公共体育服务的绩效评估与改进环节，完善包含公民在内的多元主体评估机制，使公民、社会组织等主体参与对公共服务绩效的评估。

4.4 完善“绩效导向”的利益机制

第一，重视利益诉求，建立利益补偿机制。社会转型期，基于对体育权利的重视，应倡导公共体育服务发展全覆盖。在培育市场供给公共体育服务过程中，需要考虑各方的利益诉求，无论是政府还是市场，其参与公共体育服务均离不开“利益驱动”。因此，在推动市场嵌入公共体育服务体系时，要建立有效的利益补偿机制，让市场能够在追求部门利益和公共利益之间达至协调，为市场参与公共体育服务供给确保正向激励。市场供给公共体育服务利益补偿机制需要政府利用税收、法律等制度对其加以操作，对居民满意度较高、成本控制明显和公共体育服务质量优良的市场，政府可以给予相应的税收优惠，并在信贷支持和政策优惠领域提供相应的补偿措施[19]。第二，引导退进意识，确立公私契约关系。我国公共体育服务体系建设，是在政府体育部门有效作为和市场积极参与的双向互动中进行的。在建设服务型政府过程中，基于有限政府目标，就需保证政府在很多既往微观生产领域的退出，给市场留出相应的空间，这就是政府组织与市场的“退进”关系。在公共体育服务供给机制环节，面对政府退出留下的空间，同时要通过制度建构营造合适的环境。此外，市场间需要在“服务质量、服务成本和服务绩效”展开竞争。市场、政府和消费者应在公共体育服务供需中建立“行政契约”“社会契约”和“民事契约”，以健全的委托—代理行为供给高质量的公共体育服务[20]。第三，确保问责态度，建立问责监督制度。服务型政府建设过程中，对各种行为主体的约束除了从法律规范、经济惩处等方面考虑外，组织问责制度是必要的选择路径。在公共体育服务过程中，既然市场介入公共体育服务生产与提供的相关环节，就需要履行必要的责任义务，并将公共利益置于较为重要的地位。消费者和安排者要对公共体育服务生产主体进行问责监督，坚决制止公共体育服务

供给中的“撇脂”行为，约束市场在合同保证下提供高质量的公共体育服务。

5 结束语

公共服务从传统公共行政学倡导的政府独自供给到新公共行政的注重公平，再到随后的新公共管理理论强调的引入市场机制，市场参与公共服务供给基本可能，经过公共治理理论的政府、市场、社会组织等多中心主体共同参与，公共服务的市场供给已然成形。在社会主义市场经济体制环境下，公共体育服务市场供给仍面临诸多问题，尤其是在政府权威占主导地位的情形下更是如此。不过，伴随市场经济体制的持续完善、加强体育产业发展促进体育消费的政策支持及全民健身上升为国家战略的背景下，未来公共体育服务的市场供给将会更加凸显，且于一个健康、和谐的公共体育服务供给体系建设进程中发挥出其本真角色，以为公共体育服务的良性运行和协调发展起到基础保障。

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