“街区制”的下一个路口

吴晓林

要推行好街区制，还要细化相应的配套措施，先开放什么类型的小区、如何开放、开放之后的问题如何解决，都要有万全之策。

2月21日，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称“《意见》”），提出了未来城市规划建设管理的总体目标和重点任务。客观来讲，这个意见里的很多提法符合城市发展规律，改革措施具有新意、富有内涵。但是，对这份文件的讨论似乎已经完全被“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”（以下简称“小区拆围”）吸引住了，对于文件提出的其他方面则鲜有关注。《意见》一经发布，“小区拆围”的话题迅速引爆舆论场，并且连续多日在社交网络呈现“霸屏”之势。普通公众、专家学者以及主流媒体都在第一时间发表了自己的意见。这足以说明，公众对“小区拆围”的关心。既然公众关心，就有必要谈一谈现有的争论焦点以及未来的拆围之路。

小区的“围”与“不围”

应当说，围墙文化已经在中国普通公众心中根深蒂固了，尤其是延续计划经济时代的“单位制大院”体制，1998年中国住宅商品化改革以来，大凡楼盘开发建设，也无不以“隔离社区”、“安全居所”为特征，政府大块出让土地、开发商以此为卖点、业主承担较高建设和维护成本，进而，各种高墙围挡的小区迅速割据城市的优良区位，向城市的四面八方扩张。一些超级社区、超级大院的存在甚至占据重要的路口资源，既难以进行内部的优良治理，又造成对公共资源的浪费。这种“无围墙、不小区”的住房选择进一步加持了中国城镇居民的围墙文化，也造成了事实上的居住分层，一些高档住房区与周边破落的安置房界限分明、形成鲜明差别。

客观来讲，隔离社区的开发和居住模式与过去“低成本开发建设”的政策选择紧密相连，政府将大面积的公共设施建设和维护转嫁给房产商进而转嫁给普通业主，并且以法律的形式规定了小区内业主的共有权益。不得不说，这种模式在改善城市居民人居环境的同时，也日益加深了“小区业主共同利益”与“小区外公共利益”的潜在冲突，并且在解决眼前问题的同时，遗留下肢解未来城市发展的危险因素。由于土地财政等因素的影响，一些地方就急行在“分段开发”的大道上，将城市分割得七零八碎，破坏了整个城市发展的基础。时至今日，小区内安静悠然，小区外重车拥堵的现象已经见多不怪。

由此，及时调整封闭住宅小区的政策不可谓不好。那么，当前公众对“小区拆围”为何如此关心？这很大程度上涉及个人的切身利益。例如，业主们特别关心的两个问题是：第一，业主已经承担了小区的建设和维护成本，围墙拆除后，《物权法》中规定的业主共有的建筑区划内的用地权益，如何得到保障；第二，业主的居住品质如何保障，公共安全和环境卫生如何保障，原来一个门禁将闲杂人等阻挡于外，围墙拆除后怎么办，老人小孩的行路安全怎么办，谁来承担公共环境、绿化卫生建设等等？

“拆围”争议的非理性根源

业主的此类担忧不无道理。但是，一个成熟理性的社会不但要考虑个人利益、共同利益，还要考虑整体城市的公共利益。“躲进小楼成一统”的封闭居住习惯会逐渐得到改变。那么，为什么中国舆论场的有关争论存在“各说各话”的非理性？

一是，城市空间政策的调整深刻牵动每个阶层的利益，业主要保护个人居住环境和安全，房地产行业担忧由此引发房价下降进而导致系统性崩盘，物业管理行业担心小区规模划小后竞争加剧等。业主要保护小区内共有权益，公众则需要整体的城市发展权益，要明了这种局面的造成本身是市场经济发展的进步产物，政府出台任何一项政策，都要直面不同利益群体的立场。

二是，个体利益与公共利益纠葛的复杂性，任何人对政策选择均具有自身的立场，中国改革开放以来发育较快的是个体利益，相较而言，共同利益发育受阻、公共利益过于宏大。尽管如此，在城市小区业主共同组织发育不善的情况下，业主仍愿意假以尚未成熟或难以触摸的“共有权益”或“共同体”来寻求自我保护，“业主共同权益”由此成为普通业主自我保护的话语武器，这种武器虽然孱弱，却很容易得到渲染，进而将个人利益裹挟进共同利益的话语空间，增加了问题的复杂性。

三是，公共讨论的话语缺乏对称性，本次政策调整涉及的利益面甚广，因而个体利益表达尤为激烈，相应的争论则力图要以“机关大院”、“政府办公场所”的开放为示范，有意模糊机关大院等与业主小区的基础差异。此外，公众“拆别人家围墙可，拆我家墙不行”的心理，则反映出个体利益保护的非理性，相应的争论还有意无意屏蔽《意见》中的“逐步”等字眼，忽视“差异化”、循序渐进的政策导向，一股脑地将本次调整标注为“拆墙行动”，塑造了“一刀切”、“马上就拆”、“不讲条件、不讲法律”的舆论走向，容易误导公众。相应的，决策层在政策如何出台、政策如何实施、政策配套如何跟进等方面与公众的沟通相应欠缺，进一步加大了官方与公众间的话语隔离。

“拆围”后

街道小区如何治理

“小区拆围”并非洪水猛兽，关键看配套措施能否做到位，后续治理能否跟得上。政府不能只管小区开放。这就包括政府要对于已购房业主进行土地出让金的返还、公用设施的移交维护、居住品质下降的利益补偿，还包括小区开放之后相关公共安全、公共绿地、环境卫生、治安等保障，都需要政府方面做好全面的安排。

一般而言，国外土地出让规模都比较小，街区制是一个普遍的空间形态。我国的土地出让动辄十几公顷，面积巨大，形成了数量不少的超级社区，不但占用较大的空间，也为业主共同治理设下障碍。别的不说，就是成立业委会，达成共同决定都是几乎不可能的事情。所以，政府在接下来的土地出让中，首先要划小土地规模，这样，即使是封闭小区，对于交通和公共资源的影响也不会太大。

对于街区制的小区治理，理想的形态是政府、社会和市场各司其职。其一，小区开放之后意味着原本由小区居民承担的公共设施和治安维护的事项，转由政府来维护，政府必须有充足的财力和能力负责好外部环境的建设、维护，负责好街区的治安，这是政府发挥治理作用的底线，也是能否推动街区制的关键；其二，社会层面，要在缩小小区规模、重新规划物业单位的基础上，支持业委会充分行使自治权，相邻的几栋公寓住宅组成一个业主委员会，由业委会负责招聘物业干事或者物业经理，承担相应楼栋的内部卫生、安全保卫等工作，给予业主充分的自主权，居委会则承担整个社区的自治事务，并且与业委会形成良好的互动；其三，市场组织充分竞争，孵化大量有资质、服务水平高的物业企业，政府要相应降低物业企业的税率，物业企业在业委会的监督下，真正回归到“受雇人”的位置，履行契约、服务居民。

“小区拆围”推进路径

实质上，拆围并不可怕，人们担忧的是如何拆与如何保护自身利益的问题。在欧美、新加坡和中国的港台地区，三两栋或几栋住宅为一开放小区的居住形态十分普遍，安保人员在楼栋大堂保卫、几栋楼房聘请一家清洁公司或雇佣一两位物业人员，可以很好地推进小规模的业主共同治理。那么，未来的拆围之路如何行进？这里有几个方向值得考虑。

第一是稳妥推进。文件中已经提出“新建住宅要推广街区制”、“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”等措施，政策文本中“逐步”和“新旧有别”等字眼，可能留有差异化政策的“口子”，应当不会在业主担心的问题上“一刀切”。但是，要很好地推行政策，还要细化相应的配套措施，先开放什么类型的小区、如何开放、开放之后的问题如何解决，都要有万全的考虑。最好是循序渐进，尽可能降低拆围墙开放小区给业主生活带来的影响。

第二是依法开放。对于已经建成的小区，需要在业主共同利益和社会公共利益之间找到均衡点，要保护《物权法》赋予业主的共有权益，对于拆围行动要有充分的法理依据，这就要求抓紧完成修法和司法解释工作，依法推进小区拆围。

第三是综合改革。要促进整体城市规划改革，国土部门和城市规划有效衔接，土地出让规模划小、土地出让成本下降，要充分保证公共绿地、公园等基础建设，充分提供街区治安、公共卫生等公共服务，支持更多有资质的物业公司的发展，充分保障业主共同体的自主权等。

第四是做好沟通。针对拆围的讨论凸显了城市居民个体利益的关切，也显示出人们对于为何拆、如何拆、怎么拆缺乏认知，因而要进行很好的沟通。

第五是提升公众素质。小区拆围之后，确实面临居民的安全等考虑，已有开放小区的案例表明，开放小区势必要有很好的公众素质作为保障。例如，整体社会应当在“车让人”等方面形成良好的秩序。

（作者系中南大学地方治理研究院秘书长、副教授）