去行政化进程中高校涉法事务处理机构设置模式研究

张丹　林紫　李长征

【摘 要】专门的高校涉法事务处理机构是实施平安校园、依法治校建设的载体。国内探索与创新高校涉法事务处理工作10年来，高校涉法事务处理机构的组织模式多种多样、不拘一格，比如，聘请法律顾问、成立法律咨询专家小组，但在总体上，高校涉法事务处理机构建设和运行缺乏制度规范、理论指导和实践创新，导致在实际工作中作用发挥不大，而且，很少有高校设立专门的涉法事务处理机构。因此，有必要重新摸排、审视我国高校依法治校以及涉法事务处理机构设置模式，在全国建立起统一的符合我国国情和教育特色的高校涉法事务处理机构及运行模式，为平安校园建设及依法治校建设提供强有力的保障。

【关键词】高校；法律事物；机构设置；模式

【Abstract】Specialized law agency in university is a carrier for the implementation of a safe campus， and law school building. For decades， we explore and innovate the method about law agency which has more organizations， For example， to hire legal adviser、to established expert advisory group， but in general， university law matters involving the construction and operation process means lack of institutional norms， theoretical guidance and practical innovation， resulting in the actual work is not play the role， and there is little Universities involved in the creation of specialized law transaction processing mechanism. It is necessary to review our universities mode about the rule of law and dealing of law， our country is necessary to establish a specialized law agency which must be unified with Chinas education and national conditions， and this agency should be a strong guarantee for the rule of law in university.

【Key words】Universities； Law-related affairs； Institutional setup； Mode

从2003年9月和11月教育部先后下发《关于加强依法治校工作的若干意见》和《关于开展依法治校示范学校创建活动的通知》两个文件，到2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，历时10年，依法治校工作尤其是依法管理学校的内部事务已逐渐成为教育行政部门及学校管理者的共识。特别是《决定》第9条“推进法治中国建设”第30款明确指出：“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”更是为我国高校在去行政化进程中，依法治校、依法治教、建设规范化的高校涉法事务处理机构指明了方向。

当前，随着社会不断发展，新型的校园安全事件不断显现，使高校在教育管理中遇到的法律问题越来越多，也越来越复杂。因此，应当认识到，要在短时间内形成大致与国际接轨的依法治校的制度，要加强高校机构改革和平安校园建设，就必须在高校设立专门的法律事务部门。

1 现有高校法律事务机构设置存在的问题

虽然《关于加强依法治校工作的若干意见》和《关于开展依法治校示范学校创建活动的通知》规定了法制副校长制度，但该制度仅限于中小学，并且对于采用何种模式，由于没有统一的机构设置规范，高校法律事务机构设置仍旧是根据高校领导层的认识以及高校涉法事务性质、紧迫度确定，这就导致现有高校法律事务机构设置存在的问题依旧很多，主要表现为：

1）依法治校的校园文化尚未形成合力，法律风险管理重视程度仍然不够，目前为止，没有一所高校成立专门的法律事务机构。2008年，有专家通过调查指出：全国有普通高校约为2200余所，成立了法律事务机构的高校仅占2.5%多一点，约50家[1]，这个结论与笔者的调查不一致。这就表明，现在教育行政及学校管理者的法律意识和法制观念仍不够强，没有认识到专门的法律机构与法律手段是一种最为行之有效的管理手段，部分学校依然还存在依赖政策、依靠集体决策的管理理念，对于设立专门法务机构依旧没有引起足够的重视。

2）国家对于高校依法治校、平安校园的机构设置的规定不明朗，到底设不设立专门机构？机构设置的改革往哪个方向改？基层高校管理者心中没数、无所适从。

如湖北医药学院，在2002年，设立法律事务部，负责全院涉法涉诉事务，由于没有相应的文件规定和先例，机构及人员编制无法落实，机构没有正式级别及编制，直到2010年，落实为副处级单位挂靠院办，2013年6月，学院设立发展规划处，将法务部职能归并到发展规划处。在2013年前，虽然没有级别、编制，但该院制定了规范的涉法涉诉事务处理办法，规定了对涉法涉诉事务统一管理、法务部直接对院长负责，因此，法务部职权较大，在预防纠纷、合同管理、涉法事务处理、法制宣传、平安校园建设方面做了大量的工作，取得了较好的成绩，2013年以来，虽然机构设置进行了规范，有了级别、编制，将法务部职能归并到发展规划处，但由于机构职能的限制，法务部门的职能也局限在处理学校涉诉案件、单位人事纠纷等事后事物上，而原法务部各项工作现在仍处于停顿状态。

3）高校法务人员忠诚度和稳定性值得忧虑。从目前实际看，高校法务人员地位不高、待遇低、不受重视、不受欢迎是一个普遍现象；一些法务工作人员把法务工作作为职业训练或跳板，具有一定资历后便辞职另谋职业，导致高校法务机构设置往往成为不可能或摆设。

由于前述种种原因，高校法律事务机构的工作制度并未形成事前预防制度，反而时常以救火员的角色出现，事前事中不参与，沦为事后救济的工具。随着社会的发展，高校作为被告的案件越来越多，而败诉的情形不在少数，究其原因：一是，事前事中管理上缺乏全程法律监督和风险防范机制；二是，机构不健全；三是，管理人员法律意识不强。

2 当前高校法律事务处理模式及机构设置模式比较分析

根据目前高校法律风险管理组织架构的表现载体不同，高校法律事务处理模式主要有如下几种：

2.1 外聘主导内部辅助型

即学校主要聘请外部法律从业人员进行法务管理，学校通过内设法务岗位或不设法务岗位、安排专门人员予以协助。外聘的对象主要为社会律师。这种模式下，学校内部的法务部门或行政管理人员负责一般的、常见的德育、法律教育、非诉或诉讼事务，专业重大疑难事务聘请外部的专业律师或专业律师事务所处理。

2.2 内设主导外聘辅助型

即学校设立内部法务管理机构、设立专职法务人员，适当外聘法律顾问协助工作。这种模式在我国普通高等教育机构几乎没有（只有湖北医药学院进行过有益的尝试），在这种模式下，学校设立专门的法务机构，允许和鼓励工作人员挂职专业律师事务所，以内设法务人员工作为主甚至完全依赖内部法务人员，制定专门的涉法涉诉事务处理办法，从事学校全部涉法事务处理。

2.3 内外紧密协作性

此类模式不分主次，但有分工。实际操作中有两种做法：一是，学校将一部分事务交由外聘律师办理，将另外一部分事务明确由内部法务人员负责，两者相互之间相互渗透、相互配合；二是，聘用具有律师执业许可的校内人员任法务工作人员，允许法务工作人员从事社会法律事务，律师执业机构为学校法律事务提供全方位服务支撑。

在这三种模式框架下，不同的学校对内部法务机构具体如何设立、如何形成有效的内外协作机制的做法和理解、重视程度是完全不同的，加之高校理论界对建立总法律顾问制度或建立法律事务专家委员会的研究及认识不够深刻、不到位，导致对现有高校法律事务机构设置、以及到底采用哪种模式构建认识不足。

目前理论界对于高校法务机构设置模式的主流观点主要是借鉴美国“总法律顾问制度”，建议设立“总法律顾问室”[2]或者设立“法律事务专家委员会”。

笔者认为：除了民营高校外，在高校去行政化进程中，全盘照搬“总法律顾问制度”，是不符合我国当前的国情，特别是在目前高校章程建设不到位、去行政化正在进行以及高校专家委员会工作效率不高、形式主义弊端明显的形势下，采取“总法律顾问室”或者设立“法律事务专家委员会”的设置模式，均不现实。

3 完善我国高校法务机构设置及运行模式的建议

1）真正理解和把握中小学法制副校长制度的本质，并将其推广到高等学校，着力选拔法律专业人才作为高校专职法制副校长，在高校设立专门的法务机构，在法制副校长领导下实施高校规定的职能，包括学校综合治理、法制教育职能。

2）建议国家教育行政部门统一规范全国高校法律事务机构的设置，统一名称为“法律顾问处”，既可以在较短时间内形成大致与国际接轨的依法治校制度，还与教育行政部门政策法规司、处对口衔接，又可改变现有的法律事务机构设置不到位、设置不规范、工作不力及各校各自为战的无序状态。

3）高校应当整合校内涉法相关机构职能及法律人才队伍及资源，特别是综合治理、平安校园建设与依法治校法律教育、培训工作中的一些部门职能、机构、人员、资源（如保卫部门、法制副校长、综治办及法学院、法学教研室中的法律人才）的整合问题。由法律顾问处专门负责履行教育部《关于加强依法治校工作的若干意见》中所规定的依法治校职能，包括转变行政管理职能，切实做到依法行政；加强制度建设，推进依法管理；推进民主建设，完善民主监督；加强法制教育，提高法律素质；严格教师管理，维护教师权益；完善学校保护机制，依法保护学生权益。

4）应当鼓励并支持法律顾问处工作人员挂职律师事务所相应职务、申报律师职业资格、承办一些社会法律事务，并促成学校与律师事务所达成战略合作协议，支持高校法学教育、培训及学生实习、实践活动，为学校涉法事务处理提供技术支撑。

在这方面，湖北医药学院做了近十余年的实践，前期取得了较好的成效。特别是设立专门的“法律事务部”、与湖北武当律师事务所签订《法律服务及法学教学实习基地建设协议》。律师所聘请学院法务部负责人为该所名誉副主任，负责承担实习律师、新上岗律师的培训、带教工作；负责承担为顾问单位主办法制讲座、培训；负责办理相应数量的刑事、民事、行政诉讼案件及法律援助案件。律师事务所则为学院法务人员申办律师执业证书、为学院提供无偿法律服务，指派律师承担学院法律教学、讲座、实习生带教工作。

5）国家教育行政部门应当指导高校制定统一规范的《学校涉法涉诉事务管理办法》，明确法律事物机构在高校中的地位：高校法律事物机构是学校法制教育的机构，是为全校师生提供法律服务的机构，是为学校领导提供决策参考的机构，是依法治校的实施者和监督者，是防范学校内外部管理法律风险的一道坚实防线。统一规范的《学校涉法涉诉事务管理办法》必须明确学校对须经集体研究的重点涉法事务实行法律先行论证原则；学校对涉法、涉诉事务实行统一管理、规范运作制度；涉法、涉诉事务纠纷实行预防为主原则。

4 结束语

我国《教育法》及相关法律法规均要求高校依法、自主办学，多处涉及依法治校。法治社会下，学校面临着大量的法律事务，需要依法处理，而法律事务机构在这一过程中将起到举足轻重的作用。没有专门的法律事务机构从事相关的工作，我们各项工作就显得十分被动；同样，没有统一的高校法律事务机构，导致我国高校在与国际接轨过程中存在的问题也越来越明显。因此，成立统一、规范的学校法律事务机构，将是我国教育行政部门推进平安校园建设和依法治校工作的一项创新性举措，也将是各校将依法治校从理念转变为制度的标志性举措。

【参考文献】

[1]闫宝龙.高校应积极设置法律事务机构[OL/J].中国教育新闻网，http：//www.jyb.cn/cm/jycm/beijing/zgjyb/6b/t20080804_186172.htm，2015.10.25.

[2]蒋园园.美国高校总法律顾问办公室的经验及其对我国的启示[J].现代教育科学，2012（5）：69-74.

[3]刘瑛.对高校建立法律顾问制度的思考[J].四川民族学院学报，2012（4）：74-76.

[4]俞锋，祝敏.社会转型关键期高校总法律顾问制度的合理构建——基于浙江高校的区域本土化[J].生产力研究，2012，12：101-117.

[5]冯建伟.高校法务工作机制研究[J].行政管理，2014（5）：79.

[6]蒋园园.高校建立总法律顾问制度的多重视角研究[J].南通大学学报（教育科学版），2009，3：16-21.

[责任编辑：王楠]