对衡阳市小城镇建设的调查与思考

符娟

【摘 要】 文章介绍了衡阳市小城镇建设取得的成效，分析了存在的问题，提出了解决问题的基本方法。要突出规划先行，加快健全小城镇建设规划体系；要全力破解资金难题，巧引小城镇建设的投入活水；要培育壮大特色产业，提升小城镇吸纳能力；要建立健全体制机制，提高小城镇建设管理效能。

【关键词】 小城镇建设；成效；问题；解决方法；衡阳市

小城镇建设是事关全面建成小康社会的一项重要工作。为探寻衡阳市小城镇建设的相关情况，本人深入衡南县三塘镇、衡东县新塘镇、珠晖区茶山坳镇实地察看小城镇建设情况。通过调查研究，对衡阳市小城镇建设的基本情况有了深入的了解，并就如何进一步推进衡阳市小城镇建设形成了自己的一些想法，现将相关调查与思考总结如下：

一、形势较好，发展较快

全市现有各类小城镇520个，包括116个建制镇、69个乡（含1个民族乡）、335个集镇，其中全国重点镇16个、省级示范镇3个、省级中心镇9个、省级特色镇15个、市重点镇21个。2014年末，全市小城镇建成区面积312平方公里，城镇人口354.36万人（其中市本级110.55万人），城镇化率48.5%。可以说，衡阳市小城镇建设的发展还是比较快速的，形势也是喜人的，而这一态势主要体现在“三个强化”：一是强化规划编制。从调研的情况来看，凡是建设发展较好的乡镇，普遍结合实际、立足长远编制了规划，并且规划执行落实比较到位。而没有编制规划，或规划执行不力的乡镇，总体呈现出功能不全、秩序混乱的现象。二是强化资金投入。目前，大部分乡镇仍是“吃饭财政”，在保运转的基础上抽调小城镇建设资金，压力很大。一批小城镇建设成效明显的乡镇，都积极创新思路、主动作为，采取多形式、多渠道筹资方式，重点依靠土地开发、以地生财。三是强化基础建设。近5年来，全市每年投入小城镇基础设施建设的资金均在10亿元以上，小城镇建设已由简单的“路平、沟通、灯亮”升级为“两型”发展模式，所有建制镇都实现了“五通”（通水、通电、通路、通电话、通有线电视）。

二、压力不小、困难不少

1、规划覆盖不广

一是规划不健全。由于规划不健全，致使有的乡镇小城镇建设无章可循、无序发展，建设的随意性和盲目性严重。二是建设标准低。建制镇规划普遍标准不高、功能不全，导致建设时功能不全、品位不高、结构不优。全市相当一部分小城镇重地上建设轻地下建设，重主体工程轻配套设施，道路、绿化、路灯、环卫等基础设施落后，全市建有自来水厂的乡镇不足80%。三是监管难到位。忽视规划、监管不力的现象较为突出，随意变更规划的情况时有发生，少数乡镇违法用地和违规建房较严重，一些不具备条件的乡镇违规建设小高层。

2、综合投入不足

资金压力大是当前全市小城镇建设面临的普遍障碍、最大瓶颈。一是本级财源弱。县乡财政实行分税制，分灶吃饭、自筹平衡，乡镇财政普遍紧张。一部分乡镇通过“以地生财”盘活小城镇建设资金，但由于乡镇建设或开发用地少之又少，用地指标过紧，加之土地报批手续很严，工作难度不小。尤其是城郊乡镇，既没有土地出让权力，也没有土地出让金的返还分成政策。二是上级支持少。市财政小城镇建设专项资金每年只安排300万元，各县市区财政每年也只象征性地安排50-100万元，无疑是杯水车薪。2006年省委省政府出台文件，要求乡镇土地出让金的70%返还乡镇，但实际上只有48个省市重点镇享有10%的土地出让金。三是民间融资难。在小城镇建设上，各地运用市场手段不够，没有形成放开搞活的局面，同时，由于缺乏财政资金的引导和撬动，小城镇投资缺乏有效的调控手段，很难形成多元化投入的格局。

3、产业支撑不力

一是产业规模小。大部分乡镇都发展了一些产业，但投资规模不大、“小打小吹”居多、支撑能力有限。二是产业档次低。大部分乡镇缺乏主导产业，骨干企业、拳头产品少，多以第一产业为主，现有产业不能形成完整的产业链，低端缺市场、中端缺质量、高端缺深加工和高附加值，产业关联度低，辐射带动能力不足。三是盲目搞产业。产业发展缺乏规划，发展带有盲目性，不结合本地实际，而且引进的大多是化工、水泥等高污染企业，对农村环境破坏很大。

4、体制机制不顺

一是机构设置不合理。乡镇城镇建管体制较为混乱，各县市区对乡镇建管站（所）管理方式不一，有的归口住建部门，有的归口规划部门，有的三四个乡镇才在原区公所所在地设一个建管站。而且，这些站所普遍缺乏专业人才，经费短缺，队伍老化，人手不够，无法正常履行指导、监管职能。二是政策法规不健全。比如，在用于公共照明的居民用电附加费和居民垃圾处理费的收取上，政策规定只能对县城以上城市居民收取，所以乡镇一级小城镇的路灯电费、垃圾处理费全靠乡镇财政“埋单”，财力薄弱的乡镇不堪重负。一些法律法规存在盲区，如村民自建住房就不适用《建筑法》。三是保障体系不完善。近年来，转移到小城镇的农村剩余劳动力人数呈迅速递增的态势，各项社会保障制度如住房、教育、社会保险等不配套，农民进镇后顾之忧明显。

三、前景喜人、形势催人

当前，小城镇建设已成为我国新型城镇化建设最具活力的组成部分和主导力量。为此，衡阳市应该高度重视、大力推进小城镇建设。具体来说，重点要在以下几个方面着力：

1、突出规划先行，加快健全小城镇建设规划体系

要把“美丽村镇”规划作为小城镇建设的头等大事来抓，力争全市乡镇100%全覆盖，到2017年底前全面完成全市所有镇区（集镇、乡）规划的修改或制定工作。对县里的乡镇来讲，要突出规划特色。乡镇土地利用总体规划应与小城镇建设规划相衔接，为今后小城镇建设留足发展空间。要着力避免“千城一面”的感觉，尽可能保留乡村原有的地理形态、生物多样性，注重传承文化、留存记忆。对城区的乡镇来讲，要对接中心城区规划。为中心城区发展预留空间。

2、全力破解资金难题，巧引小城镇建设的投入活水

一是政策筹资。各县市区要积极落实好市委、市政府出台的《关于进一步加强和改进乡镇工作的意见》，配套出台文件，严格落实土地收益返还政策，100%返还乡镇用于小城镇发展和基础设施建设。同时，在小城镇征收的城市建设维护税、公用事业附加和市政基础设施建设配套费等要实行先收后返，专项用于小城镇的建设。二是项目争资。支持和鼓励建制镇申报国家和省级小城镇建设重点镇，争取更多的项目和资金支持。支持重点镇申报国家、省支持的安全供水、污水处理和垃圾无害化处理等项目资金。三是社会集资。根据“谁投资、谁所有，谁经营、谁受益”的原则，鼓励地方、集体、个人和外商采取独资、合资、合作经营等方式参与小城镇的基础设施建设。特别要鼓励农民带资进镇，兴办实业，以资参股，参与小城镇建设。四是以地生财。结合并乡（镇）合村工作，积极开展迁村并点、土地整理、开发利用荒地和废弃宅基地等工作，想方设法盘活土地存量。根据每年的耕地转用计划，安排一定指标作为小城镇建设启动用地，各县市区原则上不得挤占重点小城镇的建设用地指标。

3、培育壮大特色产业，提升小城镇吸纳能力

按照“一镇一业”的思路，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅则旅，科学确定小城镇主导产业，构建小城镇产业发展支撑体系。一要加强产业集聚。大力推进小城镇产业集中区建设，探索实行迁出地和引入地产值分列、税收分成、土地置换等办法，积极引导企业向辐射力强的乡镇集中，大力支持同质同行企业向同一乡镇集聚，鼓励企业跨乡镇向重点镇聚合。二要促进商贸流通。积极扶持、引进商贸流通企业、社会投资者，鼓励有条件的示范特色镇建设区域商贸物流中心，发挥小城镇镇级流通辐射集聚能力，发展乡镇分拨配送中心。三要努力增加就业。新型城镇化的核心是人的城镇化。因此，小城镇建设必须结合本地资源优势，集中力量打造具有地方特色的产业，形成产业竞争优势，带动当地农民进镇务工、定居生活，实现农村就地城镇化、农民就地市民化。

4、建立健全体制机制，提高小城镇建设管理效能

一是健全管理机构。市县政府成立小城镇建设领导小组，建立健全小城镇规划建设管理工作协调、调度和督查制度，研究有关政策，及时解决发展中存在的困难和问题。二是加强队伍建设。各乡镇按照“小机构，大服务”的方向，建立健全小城镇管理机构，重点镇要设立小城镇规划建设办公室，一般建制镇要有专职人员进行管理。市县业务主管部门要加强对乡镇的业务指导，提高人员素质。县级财政要保障必要的办公经费。三是强化考核考评。建立小城镇建设综合评价体系，实行县（市）、镇二级小城镇建设工作目标考核责任制，加强对小城镇建设工作的评比考核。制定出台加强小城镇管理的规章制度，形成一套完善的城镇管理规范，逐步把小城镇管理纳入规范化、法制化轨道。

【参考文献】

[1] 蓝枫.发展小城镇核心是人的城镇化[J].城乡建设，2014（5）20-24.

[2] 荣敏，周玲.我国农村小城镇建设探微[J].安徽师范大学学报（自然科学版），2013（2）179-181.