大豆目标价格补贴政策效应的理论分析及整体性框架建议

王文涛，张秋龙



大豆目标价格补贴政策效应的理论分析及整体性框架建议

王文涛，张秋龙

摘要：通过对目标价格政策效应的理论分析发现，市场价格和目标价格都是影响产量的主要因素，而长期产量效应会大于短期产量效应；国内外价差较大的原因有国内生产成本高、农民预期价格较高、政策宣传不到位、出口国汇率贬值、跨国粮商的策略性行为等，但从长期效应来看国内外价差仍然存在。要提高大豆目标价格补贴政策的有效性，必须在明确大豆目标价格补贴政策目标和建立战略性贸易保护政策的基础上，继续完善目标价格补贴政策的设计与执行，并建立健全政策配套措施及支撑性条件。

关键词：大豆；目标价格补贴；政策效应；整体性框架

一、问题的提出

目标价格补贴改革试点关乎我国农产品价格形成机制的改革大局。为完善农产品价格形成机制，解决农产品国内外价格倒挂难题，我国于2014年在东北三省和内蒙古启动了大豆目标价格补贴改革试点。但是通过试点一年多的实践发现，目标价格补贴改革试点在操作层面上出现了难题，如农户播种面积难以统计、道德风险难以规避以及补贴成本高等（程国强，2015；王文涛，张秋龙，2015），同时目标价格补贴的政策效果与政策目标还有差距，如大豆增产效应不明显、国内外价差依然较大、国产大豆加工企业开工率依然不高等。如何认识和改革目标价格制度出现了两派观点。激进派以程国强和柯炳生为代表，提出了目标价格制度的“升级版”，其核心就是改变目前对特定农产品（如大豆）的补贴为非特定农产品，即所有农产品品种（粮食）单位面积获得的补贴都是一样的①。而柯炳生则更激进地认为，特定农产品不限于粮食而是所有农产品②。温和派以黄季焜、秦中春等为代表，认为不能用目标价格政策来解决所有三农问题，目标价格政策只是农业政策的一个有机组成部分，要综合使用制度创新、技术创新等政策③④。

对以上两派观点的比较分析发现，温和派认为目标价格与配合其他政策实施才能达到政策目标，即不能完全寄希望于目标价格制度来解决所有问题，又要对目标价格补贴政策进行不断完善；激进派提出的目标价格制度“升级版”操作无疑是简单的，解决了作物种植面积测量难和补贴发放成本高的难题，规避了农业补贴黄箱总量约束的问题，有其科学性。但“升级版”不能起到有效保护大豆等特定农产品的政策目标。

第一，实行“升级版”意味着我国放弃了对大豆等特定农产品保护的权利。目标价格“升级版”倡导者提出放弃特定农产品补贴的重要理由之一，就是规避中国承诺的WTO黄箱补贴微量允许上限。实际上，大豆目标价格补贴属特定农产品补贴，目前我国实施的农资综合补贴、农机具购置补贴、粮食直接补贴都属于非特定农产品补贴。特定产品不能超过其产值的8.5%，而非特定产品的支持量是全部农业总产值的8.5%⑤。因此，我们一方面可以对特定农产品实施特定补贴，我国的特定农产品主要指大豆、玉米、稻谷、小麦、生猪、食糖、棉花7种；另一方面可以对所有农产品不加区别地实施非特定补贴，二者并不矛盾。由于我国加入WTO允许的补贴总量有限，所以我们更要充分利用好特定农产品补贴，保护好特定农产品。如果放弃对大豆的特定的目标价格补贴，大豆受到的冲击会更大。

第二，“升级版”难以起到保护大豆等特定农产品的政策目标。我国实行大豆目标价格补贴政策，实质上是想通过差价补贴，以减少国内外价格差距，以提高国产大豆的竞争力，是粮食的国际定价权之争。目标价格对减少国内外价格差距的作用已有理论证明。我国首先试点大豆这一粮食品种的原因，是因为大豆贸易化程度最大，受国际冲击最大。而玉米、稻谷、小麦三大粮食品种由于有关税配额制度的保护，受到的冲击相对较小，但是从当前趋势来看，这三大粮食品种未来受到国际冲击也会很大。目前，玉米的国内市场价格相当于国际市场的2倍，进口压力明显，无关税配额的玉米替代品如高粱、大麦、DDGS的年进口量增长较快。2015年1～7月，我国玉米进口375.8万吨，同比增长1.6倍，玉米替代品进口高达2 000万吨。因此，我们必须完善大豆目标价格制度，总结大豆目标价格补贴试点的经验，尽快向玉米等粮食品种推广。

如何完善大豆目标价格补贴政策，既需要做调查研究又需要做深入的理论分析。但是就国内研究而言，有部分学者专门针对大豆目标价格补贴政策进行了调查研究（黄季焜，2015；卢凌宵，2015；王耀鹏，2015）⑥⑦，但对大豆目标价格补贴政策的理论分析还缺乏深入，系统研究政策效应及政策体系的成果尚未见到。本文首先对目标价格补贴政策效应进行理论分析，然后探讨我国目标价格补贴政策的困境，最后提出了确保大豆目标价格补贴政策有效性的整体性政策框架。

二、大豆目标价格补贴政策效应的理论分析

目标价格补贴政策是适应大豆贸易自由化形势，克服临时收储政策的弊端，提高大豆产业竞争力的必然选择。其政策目标主要包括：提高产量、缩小国内外价差以及提高国产大豆加工企业的竞争力。以下对大豆目标价格补贴政策的产量效应、价差效应及加工效应进行分析。

1.大豆目标价格补贴政策的产量效应分析

大豆目标价格补贴政策产量效应是要探讨的首要理论问题。实行目标价格政策之后，大豆就会有目标价格和市场价格两种价格。目前理论界的研究普遍认为，实施目标价格政策后，市场价格主要由供求形成，农户根据价格信号进行生产，市场价格高则说明市场供不应求，就应该扩大生产，相反，则应减少生产。即市场价格对大豆产量起决定性作用。但是，目标价格是否对产量有影响呢？从当前政策文件和理论界的研究来看，似乎目标价格对产量没有影响，目标价格只是计算补贴量的一个参考价格。但实际上绝非如此，目标价格应是影响农户生产决策和大豆产量的主要价格⑧。

因为根据国家规定，当市场价格低于目标价格时，国家按农户的大豆播种面积或产量实行差价补贴，而差价就是指目标价格与市场价格之差。这样，农户获得的收益应来自两部分，一是按市场价格销售大豆获得的收益，二是按差价补贴获得的收益。

设农户的总收益为TR，市场价格为P市，目标价格为P目，差价为P差，农户产量为Q。则有：P差=P目-P市

可见，目标价格就是农户的平均收益或边际收益。农户按边际收益等于边际成本的利润最大化原则来决定产量，则有目标价格P目等于边际成本。因此，从理论上讲，大豆目标价格与支持价格的产量效应是相同的。

如图1所示，S为大豆供给曲线，D为大豆需求曲线。当目标价格为P目时，大豆产量应为Q3。当支持价格为P支时，大豆产量为Q2。而且只要目标价格大于支持价格，即P目>P支，大豆产量就应该提高。但事实情况是，目标价格政策实施后大豆产量并没有预期的大幅上涨，相反，播种面积和产量还持续下降。如图2所示，2008年大豆临时收储政策实施以来，大豆产量呈下降趋势，而在2014年国家实施目标价格补贴政策后，大豆产量仍继续下降，目标价格试点区域总产量由上年的580万吨下降为530万吨，其中黑龙江省作为最大的大豆生产省份，产量由387万吨降为364万吨，2015年大豆产量又持续下降至193万吨。可以说，从短期来看，通过目标价格政策来刺激大豆播种面积和产量的目标并没有达到。影响大豆目标价格政策产量效应的主要原因有：

一是大豆目标价格水平偏低。2014～2015年我国的大豆目标价格为4 800元/吨，而2013年大豆临储价格为4 600元/吨，目标价格仅比临储价格仅高4.35%。而2014年农村居民消费价格指数为1.8%，扣除物价上涨因素实际价格增长仅为2.55%。如图1所示，由于P目仅略高于P支，增产效果不大。而与竞争性作物玉米相比，大豆收益明显偏低，农户的大豆种植意愿不强，播种面积和产量难以出现恢复性增长。

二是大豆目标价格补贴政策比临时收储政策的实施范围小。临时收储政策是价补合一的政策，在任何土地上种植的大豆都享受政府补贴，实施范围广。目标价格补贴政策则不同，根据国家的补贴政策规定，只有合法种植面积才能享受目标价格补贴，黑地种植大豆不能享受补贴，政策实施范围缩小。目前黑龙江省的黑地面积就有6 000万亩，约占全省耕地面积的1/4。由于大豆市场价格低于目标价格和临储价格，因此黑地种植户的边际收益小，大豆播种面积和产量自然会下降。

三是目标价格补贴提高农资价格和生产成本。国家的各项农业补贴政策在提高农民收益的同时，扩大了农资的需求，抬高了农民种植成本，目标价格补贴政策也不例外，其中提高最快的是地租成本，这在一定程度上影响了种植大豆的积极性。根据课题组的实地调研及其他调研结果显示，2014年大豆地租成本占总成本的50%左右，而2015年地租成本又明显抬升。目标价格补贴多流向土地出租方而不是大豆种植者，得利多的不是大豆种植者而是土地出租方。

四是目标价格补贴政策宣传执行情况。政府对目标价格补贴政策的宣传不到位，农户对政策的了解程度不够；补贴发放时间晚，备耕生产期间拿不到补贴资金，这些因素都会进一步降低农户种植大豆的积极性。如国家规定的2014年的补贴发放时间为2015年5月底，各地实际发放的时间则更晚，这显然错过了农户备耕和播种的时间。

图1　目标价格补贴原理示意图

图2　2008～2015年大豆产量曲线数据来源及说明：2008～2014年数据来自《中国统计年鉴》，2015年黑龙江省的数据是国家粮油信息中心预估数据；试点区域指东三省和内蒙古。

从2014年和2015年的政策执行情况来看，大豆目标价格政策对大豆播种面积及产量的影响不明显，刺激大豆生产的目的远未实现。但大豆目标价格补贴政策刚开始实施，目标价格对农户种植决策引导作用有限，农户对政策的理解与接受还需要一个过程。短期内农业生产者对目标价格的变化不太敏感，并不会显著影响种植面积，但从长期来看，目标价格对种植面积的影响可能是显著的⑨。从实际情况来看，随着玉米临储政策改革，如政府临储价格水平的降低或临储政策的退出，玉米种植预期收益的降低，会反过来刺激大豆种植的积极性。2015年国家虽然在东三省和内蒙古继续实行玉米临时收储政策，但是收购价格就由2014年的1.11～1.13元/斤降为1元/斤，可以预见2016年大豆播种面积和产量会出现一定上涨。

2.大豆目标价格补贴政策的价差效应分析

实施目标价格政策的目标之一，就是缩小甚至消除国内外大豆价差。基本原理是：大豆作为实行自由贸易的粮食品种，实施目标价格补贴政策后，国内外市场高度整合，而市场价格由供求形成，国内价格必然要与国际市场价格保持基本一致。目标价格对实践层面的作用就是，农民由于有价差补贴的预期，就会降低大豆销售价格，从而使大豆国内价格由原来的临时收储政策形成的高价格向国际市场的低价格接近。

如图1所示，实施目标价格后，我国大豆进口需求曲线为MD⑩，外国大豆出口供给曲线为XS，二者的交点为h，国际市场均衡价格为PW⑪，国内市场价格等于PW，且PW小于支持价格P支。政府对农民的差价补贴为（P目-PW），农民按价格PW销售大豆，此时的国内市场价格则由P支降为PW，国内外价差最终为0。

但是从实际情况来看，通过目标价格政策来缩小国内外大豆价差的政策目标根本没有实现。如图3所示，实施目标价格政策后，国内大豆市场价格虽有所下降但幅度有限，而进口大豆价格下降幅度更大，大豆的国内外价差呈现出持续上升趋势。国内外价差从实施临时收储政策时期（2013年11月份）的520元/吨扩大到目标价格政策实施之初（2014年10月份）的1 340元/吨，2015年9月份又扩大到1 540元。以下从国内国外价格变动两个方面来分析价差效应局限性的原因。

图3　大豆目标价格政策实施前后国内外价差变化数据来源及说明：数据来自农业部监测预警中心，国内价格为山东国产大豆入厂价，国际价格为青岛港口的进口大豆到岸税后价；国内外价差=国内价格-国际价格。

（1）国内市场价格下降慢的原因分析

一是国内生产成本明显高于国外。美国、巴西、阿根廷出口到中国的大豆均为转基因大豆，而我国种植的大豆为天然大豆。转基因大豆与国产天然大豆相比，在生产种植上具有成本优势。突出体现在转基因大豆可以抵抗草甘膦除草剂，其除草成本更低。另外，国外转基因大豆种植规模大，具有规模效应，进一步降低了生产成本。如美国大豆种植以家庭农场为主，平均种植规模为100公顷左右，而我国大豆主产区的黑龙江省户均耕地面积仅为3.04公顷，即使组建了一些家庭农场、农民专业合作社，但我国大豆种植的规模化程度仍然较低。2014年，美国每公顷大豆的生产成本约为7 219元（按6.142 8的平均汇率估算），按48蒲式耳/英亩折算的成本约为1.12元/斤⑫。而我国每公顷大豆的生产成本约为8 367元，按150公斤/亩折算的成本约为1.86元/斤。显然我国大豆的生产成本远远高于进口大豆，生产成本的差异从根本上决定了国内外大豆价格差距仍然存在。

二是农民对市场价格的心理预期较高。大豆生产者和收购者往往会围绕着销售价格与收购价格进行博弈。我国豆农的预期销售价格普遍较高，主要体现在以下四个方面。第一，基于优质优价的心理预期。大豆生产者认为我国是大豆的原产国，种植历史悠久，大豆品质优良，远胜于进口转基因大豆，销售价格理应高于进口转基因大豆。第二，玉米等竞争作物的高销售价格致使农户不愿低价出售大豆。由于玉米、水稻等竞争作物有临时收储、最低收购价的价格支撑，其收益远高于大豆，农民认为大豆的比较收益过低，存在惜售心理。第三，对原有临时收储政策的路径依赖。虽然实施大豆目标价格补贴政策以来，取消了大豆的临时收储政策，但是农民对政策理解不透，加之对原有临时收储价的依赖心理，以为能憋出高价。第四，农民担心自己的销售价格低于全省的平均价格。由于目标价格补贴计算是以采价期内全省的平均销售价格作为依据的，这意味着销售价格低于全省平均销售价格的农户将会受到利益损失。因此，农户都希望能够高价出售，从而出现了“有价无市”现象，国内外大豆价差缩小程度有限。

三是政策宣传解释不到位，大豆目标价格补贴政策的核心是让大豆价格由市场供求决定，政府不干预市场，企业按市场价格收购，农户按市场价格进行销售，低于目标价格的部分由国家实行差价补贴。然而由于政府的宣传解释工作不到位。许多农户不知道政府如何计算目标价格补贴，误以为政府会以自己卖豆的价格与公布的目标价格之间的差价，以及自己的单产作为补贴发放的依据。甚至在大豆收获后的初期，许多农户认为2.4元/斤的目标价格就应是市场销售价格。因此，很多农户对政策持怀疑观望态度，不愿意随行销售，致使大豆销售价格在高位运行，购销不旺，国内外大豆价差难以缩小。

四是跨国粮商的策略性行为。我国大豆压榨产业早已被跨国粮商垄断，大豆目标价格补贴改革试点试图缩小国内外价格差距，促进国产大豆油脂加工企业开工生产。这直接触及跨国粮商的核心利益。我国虽然是全球最大的大豆进口国，却没有定价权。美国才是名副其实的全球大豆定价中心，美国农业部定期发布的产量报告成为全球大豆价格运行的风向标。为了维持以及进一步扩大在我国大豆压榨行业的利益，跨国公司并不希望国内外大豆价格差距缩小。如2015年4月，当大豆市场收购价格跌至底部3 300元/吨时，外资企业大量收购，市场价格迅速回升到3 600元/吨。

（2）国际市场价格下降快的原因分析

影响大豆国际市场价格的原因有很多，如国际大豆市场的总体供求状况、宏观经济状况、汇率、金融资本的炒作等。如图1所示，这会导致外国出口供给曲线右移，国际市场价格降低。具体如下：

一是气候因素促使全球大豆增产。厄尔尼诺作为一种异常的气候现象，对不同地区不同作物的影响是不同的。对美洲大豆而言，尤其有利于增产。2014年美国大豆收成为历史最高水平1.08亿吨，2014/15年度全球大豆产量为3.13亿吨，这是全球大豆产量首次突破3亿吨。

二是石油价格偏低等因素降低大豆需求。大豆需求受宏观经济的影响较大，近年来全球经济低迷，影响了大豆需求的增长。而突出的是石油价格偏低，影响了以大豆油为原料的生物柴油生产的增长。

三是主要出口国汇率下降。汇率是影响国际农产品贸易的重要因素，我国从美国、巴西、阿根廷进口的大豆均以美元作为结算货币。实施大豆目标价格补贴政策以来，国际市场大豆价格普遍降低，大豆进口量激增。这主要和巴西雷亚尔兑美元汇率以及阿根廷比索兑美元汇率下降有关。2014年9月至2015年9月，巴西雷亚尔兑美元汇率已经下跌41.7%，阿根廷比索兑美国汇率已经下跌11.2%，而中国人民币兑美国汇率却较为稳定，即相对来说人民币兑巴西雷亚尔、阿根廷比索大幅升值。这将进一步拉大大豆国内外价格差距，刺激大豆进口。

从短期效应来看，国内外价差仍然较大。从长期来看，国内外价差是否可以缩小到接近于0呢？答案是否定的。第一，国产大豆与进口大豆实质是两种产品，两种市场，必然就有两种价格。国产大豆为非转因大豆，进口大豆为转基因大豆，根据国外经验，非转基因大豆价格一般要高于转基因大豆30%～50%。国产大豆的用途不仅用于榨油、用于动物蛋白饲料，而且是食品蛋白质的重要来源。我国居民有食用豆制品的习惯，而豆制品只能用国产大豆加工。进口大豆只能用于榨油和动物蛋白质饲料。作为动物蛋白饲料，进口大豆与国产大豆基本没有区别。因此，国产大豆与进口大豆面临的需求市场并不完全相同，国产大豆的需求更为高端，决定了国产大豆的价格要高于进口大豆。第二，中国可以实施的目标价格补贴是有限的，不足以消除国内外价差。根据中国入世承诺，我国可以对特定农产品实施的黄箱补贴量为该农产品产值的8.5%。如果我国对某特定农产品只在部分地区实施黄箱补贴，则黄箱补贴的比例会相应提高。大豆属于特定农产品，东北三省与内蒙古的产量约占全国的50%。假定国家对大豆的黄箱补贴只有目标价格补贴，则目标价格补贴量为该地区大豆产值的17%（8.5%÷50%=17%）。即当目标价格与进口差价小于等于17%时，国家可以用差价补贴使国内外价格相等；但是目标价格与进口差价大于17%时，国家不可能用差价补贴使国内外价格相等。当国家还对大豆实施其他黄箱补贴时，目标价格补贴的可用量更小，对拉平价差的作用更弱。

实践中目标价格与进口差价的关系属于哪一种情况呢？显然属于后一种情况。以美国为例，我国的生产成本比美国高60%，如果不考虑其他因素，由成本决定的市场价格就比美国高60%，而目标价格显著高于市场价格，因此，我国的大豆目标价格比美国市场价格高60%以上，目标价格补贴显然不可能拉平国内外价差。

3.大豆目标价格补贴政策的加工效应分析

实施大豆目标价格补贴政策的目的之一，还在于解决临储制度所带来大豆市场价格高的问题，通过降低大豆市场价格来降低原料成本，来提高大豆油脂加工企业的开工率。2008年以来，国家针对主产区大豆实行临时收储政策，并连年提高收储价格，由最初的1.85元/斤，提高到了2013年的2.3元/斤，累计涨幅达24.3%，使得国产大豆价格远高于国际市场，提高了国产大豆油脂加工企业的原料成本，导致开工率严重不足，基本上处于停产状态。但是实施大豆目标价格补贴政策以来，国产大豆油脂加工企业仍然普遍停产。制约大豆目标价格补贴政策的国产大豆油脂加工企业加工效应的因素主要有：

一是国产油豆的市场供应量难以满足加工企业的需求。首先国产油豆的供应量少。2014年大豆产量并未出现恢复性增长，并且有相当一部分大豆是蛋白豆和芽豆，使得市场上油豆的可供应量较少。仅黑龙江省就有规模以上大豆压榨企业88家，年加工能力达1 450万吨，2014年大豆产量仅有380万吨，即使全部大豆用于当地加工也仅能满足26.2%的生产能力需求。同时，规模以上的单个企业的加工能力很大，黑龙江省日加工能力200～500吨的企业有61家，占69.3%，企业开工至少需要储存1个月的原料量，则这些企业至少要储存6 000～15 000吨大豆才能开工，而规模最大企业日加工能力为2 100～3 000吨，要储存6～9万吨大豆才能开工。显然，国产油豆的供应量难以满足加工企业的开工需求。

二是加工国产大豆仍然亏损。在国产大豆价格大幅高于进口大豆，而国产大豆油和进口转基因大豆油却未能有效实现差异化营销的情况下，国产大豆油价格在消费市场上卖不到高价，油脂加工企业选择加工国产大豆油往往面临亏损。以黑龙江省为例，2014年大豆产区价格平均约为4 340元/吨，而沿海销区的进口大豆约为3 700元/吨，每吨价差仍有600多元。意味着每加工一吨国产大豆就要亏损500元。

三是外资企业的战略性行为限制了普通大豆加工企业的开工生产。外资企业与普通的民营企业相比，存在资金实力强、管理先进等优势。若以提高市场占有率为目标，则能够以相对较高的价格获取豆源，而普通企业无力竞争。

三、大豆目标价格补贴政策面临的困境分析

目标价格补贴制度是发达国家实行的一项农业支持政策，在发展中国家还没有实施的先例。目标价格补贴政策不可能一蹴而就，面临的政策困境主要表现在以下三个方面：

一是目标价格补贴总量面临“黄箱”补贴空间和国内财政双重约束。依据WTO农业协议的有关规定，目标价格补贴政策仍然属于对贸易和生产具有扭曲作用的“黄箱”补贴政策。我国加入WTO时承诺的总综合支持总量（TAMS）为0，只保留了8.5%的微量允许空间，即对特定农产品的黄箱补贴空间不得超过该农产品产值的8.5%，同时对所有非特定农产品的黄箱补贴空间不得超过农业总产值的8.5%。据测算，目前我国“黄箱”补贴空间已十分有限，开始面临微量允许上限的实质性约束，甚至个别品种已经超限违规⑬。“黄箱”补贴的空间约束已经不是过去国内有没有钱补贴的问题，而是现在能不能补贴的问题，一旦超限违规，就会引起贸易争端和摩擦，巴西起诉美国高地棉过量补贴就是例证。今后一段时期内，我国农业生产成本面临持续上升的压力，农产品的价格“地板”将不断抬升，这将制约着目标价格补贴政策的实施空间。与此同时，国内经济增长进入中高速增长的“新常态”，农业财政投入将难以保持高速增长，目标价格补贴支出总量受到财政预算约束⑭。

二是目标价格补贴政策设计复杂，具体操作执行困难。目标价格补贴政策是美国等发达国家历史上重要的农业支持政策，具有收入支持和价格支持的双重属性，其操作复杂，在发展中国家还没有实施的先例。与最低收购价和临时收储政策相比，目标价格补贴政策内容庞杂，涉及目标价格、市场价格采集、种植面积核算、补贴发放等方方面面的具体内容。在改革试点的实践中，也暴露出了补贴对象难以落实、数据信息系统不完善、补贴面积难以核算、补贴发放时间晚、政策宣传不到位、政策执行成本过高、财政成本和风险巨大、容易滋生腐败现象、可能造成干群矛盾等问题⑮。改革试点中政策执行层面出现的各种问题，以及面临的种种挑战都将制约着目标价格补贴政策的进一步实施。

三是目标价格补贴政策涉及多方利益调整，政策执行面临阻力。目标价格补贴政策改革试点主要涉及三个方面的利益调整难题。一是出口国与进口国的利益调整。中国是全世界最大的大豆进口国，占全球大豆贸易份额的65%以上。而美国、巴西、阿根廷则是主要的大豆出口国。实施目标价格补贴政策的一个重要目的就是缩小国内外差价，解决价格倒挂难题，减少大豆的进口量，这势必会严重影响美国等大豆主要出口国的经济利益。二是目标价格补贴政策会触及粮食收储企业的利益。以往在国家实施最低收购价和临时收储政策时，中国储备粮管理总公司、中国储备棉管理总公司的核心收入来源分别是政策性粮食收购和保管、政策性棉花收购和保管。而实施目标价格补贴政策后，价格由市场供求决定，粮食收储企业将不再承担政策性收储业务。一旦大豆和棉花的目标价格补贴改革试点取得成功，我国主要粮食品种将逐步推行目标价格补贴政策。这势必会触及粮食收储企业的核心利益，从而形成改革阻力。三是外资企业与民营企业的利益调整。2004年以来，以ADM、邦基、嘉吉、路易达孚为代表的跨国粮商大举进入我国大豆压榨行业，逐渐垄断了我国的大豆油脂加工业。国产大豆油脂加工企业期望国家实施大豆目标价格补贴政策，以此缩小国内外价格差距，降低企业生产成本，促进企业开工生产，从而提高与外资企业的竞争能力。目标价格补贴政策取得成功，势必会影响跨国粮商的战略利益。

四、确保大豆目标价格补贴政策有效性的整体性政策框架设计

目标价格补贴政策是我国农业政策的一个有机组成部分，是一项复杂的系统工程。必须要站在全局高度，进行整体性的政策框架设计，讲究政策的集成性。

1.明确大豆在粮食安全中的地位和价格补贴政策目标

2015年，我国粮食产量已实现“十二连增”，谷物和口粮的战略目标已基本实现，但是粮食生产量、进口量、库存量“三量齐增”的矛盾日益严重。现阶段需要转变农业发展方式，调整农业生产结构，促进大豆生产，提高大豆在粮食安全中的地位。目前，我国已是全球最大的大豆油消费国，全年消费量约为1 350万吨，占我国油脂总消费量的44%左右。然而其中约有1 165万吨豆油需靠进口大豆压榨，对外依存度高达86%。同时大豆蛋白作为饲料工业、养殖业重要的原料来源，还会对通货膨胀有较大影响。大豆进口依存度高，意味着我国蛋白质自给率低，而蛋白质对人体健康有着重要影响。因此必须要高度重视大豆在粮食安全中的战略地位，这直接关系到我国的大豆数量安全、蛋白质营养安全以及大豆产业安全。鉴于国内外大豆价格不可能拉平的实际，我国必须与进口大豆实行差异化竞争。要明确大豆目标价格补贴的政策目标，国产大豆既要与国外大豆保持合理价差，又要有合理的定位，占领一定的市场。国产大豆一定要占据食品蛋白市场，发挥非转基因大豆油的质量优势，并且与转基因大豆油适当拉开价格，不能因为价格高就把市场拱手让给进口大豆。国家还要明确大豆的产量目标与自给率目标，我国实行大豆目标价格的目的，既不是把转基因大豆赶出中国市场，也不是把大豆市场完全让给进口大豆，完全依赖国际市场。我国大豆生产应保持住目前的生产规模，年产量达1 200～1 500万吨。

2.建立大豆战略性贸易保护政策，保护与开发国产大豆市场

实施目标价格补贴政策要求统筹利用国内外两种资源，协调大豆进出口关系。一是要采取合理的技术壁垒来限制大豆的过量进口。转基因大豆与非转基因大豆及其产品的食品安全问题，国内有部分人士在争论。但是也有相当多的消费者对此毫不知情。要通过转基因知识的科普，增加消费者的知情权与选择权。但更重要的是，要从其他方面设置合理的技术标准。当务之急应该对进口转基因大豆的草甘膦含量设置技术标准，以此来达到限制大豆进口的目的，这样的做法完全符合贸易规则。世界卫生组织的一项研究表明，草甘膦为强烈怀疑的致癌物。二是要严格执行进口大豆的用途管制政策。我国目前规定进口转基因大豆不能用于食品加工用途，但是价差的存在，使部分加工商唯利是图，将低价的转基因大豆掺兑于食品加工，减少了国产大豆的市场需求。三是反对跨国粮商垄断和不正当竞争。目前跨国粮商已垄断了我国大豆油等植物油市场，不仅垄断了国际贸易，而且通过控股、参股等方式控制了国内的大多数加工企业，进而通过产业链的延伸，对国产大豆加工和压榨企业形成了强烈的竞争和垄断优势，限制了国产大豆压榨企业的发展。我国必须对跨国粮商的垄断行为进行规制，搜集有力的证据，对其进行反垄断调查。同时，严厉打击跨国粮商低于成本价肆意压低国产豆油价格的不正当行为。

3.完善大豆目标价格补贴政策设计与执行

政策设计方面，一是合理设定目标价格。在“生产成本+基本收益”的基础上，考虑大豆与玉米的合理比价关系，合理设定目标价格，并于播种前公布目标价格。二是明确目标价格、市场价格与支持价格三元价格体系。目标价格不能代替支持价格，政府应明确保留托市收购政策或采取类似美国的无追索贷款形式实行价格支持，防止在采价期结束后，大量的农户急于抛售大豆而导致价格急剧下降，农户利益受损⑯。三是目标价格补贴要包括固定补贴、支持价格补贴与差价补贴。目前我国的目标价格补贴只是差价补贴，并不包括前两种补贴。固定补贴属于绿箱补贴，以此来规避我国特定农产品黄箱补贴微量允许约束的问题。四是可以采取与当期面积产量不挂钩的目标价格补贴。以基期历史产量数据为依据，从而解决大豆实测面积的难题。五是建立土地流转平台。应以乡镇为中心建立土地流转平台，保障土地出租方与承包方的利益，真正将补贴发放到大豆种植者手中。六是科学核算种植面积。在大豆播种之后，由农户自行申报种植面积，然后使用卫星遥感技术核实。如果虚报谎报将会面临严厉的处罚，如几年之内不得享受补贴等。七是调整补贴发放时间。建议在每年的3月底前完成补贴发放工作，可考虑分两次发放补贴。八是设定补贴领取条件。建议将土地轮作、大豆种植规模与目标价格补贴相结合。防止像以往的粮食补贴一样，渐渐演变为一个具有普惠制性质的收入转移政策⑰。

政策执行方面，一是成立国家级、省级、市级等各级目标价格补贴管理协调机构，并明确各级机构的政策目标与考核标准。目标价格政策不是一个独立的政策，其实施成功需要其他部门与农业政策的配合。目前我国规定各省试点与总结经验，但是涉及国家层面的问题则各省无力协调，还需要各个部委的支持与配合。如大豆的进口与国内流通问题，就需要商务部、国家质检局等部门的支持。二是加大政策宣传力度。鉴于目标价格补贴政策的复杂性，建议国家聘请农业经济与政策专家对相关人员进行培训，并通过网络、报纸、电视、广播等方式进行宣传，尤其要召集村民开展政策宣讲会，大力发放宣传解释资料，将目标价格补贴的原理、政策的基本内容、发放流程等问题向农民解释到位。

4.建立健全政策配套措施及支撑性条件

实践证明，单一的目标价格补贴政策难以实现政策目标，还必须建立健全相应的政策配套措施。一是注意控制大豆生产成本。国产大豆缺乏竞争力的主要原因是没有成本优势。首先要控制土地流转成本，建议借鉴日本、韩国土地流转的经验，出台相应的政策法规，对农村土地租金进行限制，遏制土地租金过快上涨的趋势。其次要加大农业科研投入与技术推广，引入良种并推广、提高生产技术，降低生产成本。要争取大豆育种技术获得突破，同时探讨东北低温地区的灌溉技术，充分利用水利设施条件，挖掘大豆增产潜力。二是深化企业混合所有制改革。以九三油脂等国有大豆油脂企业为主导，并购民营企业，形成一家龙头企业，要保持基本的“守势”，最终形成国产大豆与进口大豆加工并存的局面。三是加快建设农产品期货市场。农产品市场传统的现货交易模式抵御市场风险的能力差，应加快农产品期货市场建立，鼓励种粮大户、农民专业合作社等新型农业经营主体参与期货市场，发挥期货市场价格发现、套期保值的功能，提前锁定市场利润，规避市场风险。四是尽快终结玉米临时收储政策。玉米与大豆不仅存在高度的替代关系，同时还挤压着已十分有限的“黄箱”补贴空间。2015年国家降低了玉米临时收储价格，在目前国内玉米库存量高及需求不旺的形势下，建议2016年明确规定继续降低玉米临储价格，或实行玉米目标价格补贴政策。五是尽快建立粮食全球供求信息系统。我国实行粮食目标价格的实质是争夺粮食定价权，中央政府必须整合各个部委及国有企业的力量，建立能与美国农业部媲美的粮食供求信息系统，以引导粮食价格的合理形成。

注释：

①陈岩鹏：《目标价格补贴十字路口》，《华夏时报》2015年8月10日第5版。

②《中国农大校长柯炳生：让农业补贴与价格分离》，中国青年网，2015年3月5日。

③黄季焜、王丹、胡继亮：《对实施农产品目标价格政策的思考——基于新疆棉花目标价格改革试点的分析》，《中国农村经济》2015年第5期。

④秦中春：《国外目标价格制定的分析与借鉴》，《区域经济评论》2015年第3期。

⑤《中国加入世界贸易组织法律文件》，北京：中国经济出版社，2002年，第780页。

⑥卢凌宵、刘慧、秦富、赵一夫：《我国农产品目标价格补贴试点研究》，《农业经济问题》2015第7期。

⑦王耀鹏：《大豆目标价格初探》，《宏观经济管理》2015年第5期。

⑧David A Hennessy：“The Production Effects of Agriculture Income Support Policies under Uncertainty”，American Journal of Agricultural Economics，No.1，1998.

⑨A A Farhad Chowdhury，Cary W Herndon：“Supply Response of Farm Program in Rice-Growing States”，IAER，No.4，2000.

⑩MD曲线为中国大豆进口需求曲线，是代表中国在不同市场价格对大豆进口需求量的曲线。可由大豆供给曲线S和需求曲线D推导得出。当大豆市场价格高于P目，进口需求量为国内需求量减国内供给量；当大豆市场价格小于等于目标价格P目时，国内产量为Q3，进口量等于需求量减Q3。

⑪当中国大豆进口需求等于外国出口供给时，即MD与XS的交点h对应的价格PW为国际市场价格，理由是：在h点处，有：中国需求-中国供给=外国供给-外国需求；移项得：中国需求+外国需求=中国供给+外国供给；即：世界需求=世界供给。

⑫USDA[EB/OL].http：//www.usda.gov/Data Products/Commodity Costs and Returns，2015年9月16日。

⑬朱满德、程国强：《中国农业的黄箱政策支持水平评估：源于WTO规则一致性》，《改革》2015年第5期。

⑭陈锡文：《中国农业发展形势及面临的挑战》，《农村经济》2015年第1期。

⑮王文涛、张秋龙、聂挺：《大豆目标价格补贴试点政策评价及完善措施》，《价格理论与实践》2015年第7期。

⑯王文涛、张秋龙：《美国农产品目标价格补贴政策及其对我国的借鉴》，《价格理论与实践》2015年第1期。

⑰黄季焜、Scott等：《粮食直补和农资综合补贴对农业生产的影响》，《农业技术经济》2011年第1期。

Theoretical Analysis of the Effect of the Target Price Subsidy Policy of Soybean and Holistic Recommendations for the Policy

WANG Wentao，ZHANG Qiulong

Abstract：Through theoretical analysis of the effect of the target price policy of soybean，our study found that the long-term yield effect is greater than short-term ones；reasons for the large gap between domestic and international soybean price are as follows：high domestic production costs，the farmer’s high expected price，failune of policy propaganda to reach the designated position，exchange rate depreciation in soybean exporting countries，the strategic behavior of multinational grain merchants，etc. But in the long run，the domestic and foreign soybean price gap still exists. We must continue to improve the design and implementation of the policy，and establish a sound policy support measures and supporting conditions on the basis of a clear goal of the subsidy.

Key words：soybean；target price subsidy；effect of policy；integrated framework

基金项目：国家社会科学基金项目“国际化市场化背景下粮食目标价格补贴效应、机制与政策研究”（14BJY133）

作者简介：王文涛，湖南科技大学管理学院副教授，经济学博士（湖南湘潭411201）张秋龙，湖南科技大学管理学院硕士研究生（湖南湘潭411201）

（责任编校：文香）