建设更加民主的教育体制机制

文／石中英



建设更加民主的教育体制机制

文／石中英

长江学者特聘教授，北京师范大学教育学部部长，《教育学报》杂志社主编

一年以来，国家教育体制改革办公室委托全国若干个教育研究机构，对2010年颁布实施的《国家中长期教育改革发展规划纲要（2010-2020）》进行中期评估。去年末陆续举行了中期评估结果的新闻发布会，全面回顾了五年来各项改革任务的完成情况以及存在的实际问题，引发教育界内外的广泛关注。这是在国家层面上按照建立现代教育治理体系的理念，推进教育领域的管评办分离，体现教育行政职能转变的一项重要工作。应该说，这项举措的实施尽管还有许多值得进一步完善的地方，但是它确实具有标志性的意义，显示出政府对建立更高水平民主教育体制机制的新追求，也指出了十三五期间国家教育体制机制改革的新方向。

教育是最大的民生，也是社会公共事业。教育怎么办，怎么改，不能只由教育行政部门和学校说了算，必须以更加开放的姿态，鼓励和吸引更多社会个体、家庭、企事业单位等关心教育改革

《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》明确提出：到2020年，随着全面建成小康社会的任务完成，教育领域要“基本实现教育现代化”。这是中国社会尤其是教育界目前正在全力以赴所要实现的发展目标，也是百十年来，尤其是20世纪80年代邓小平同志提出“教育三个面向”以来，中国教育现代化进程的一个夙愿。然而，在实践层面上，当人们检视教育现代化的各项任务和指标体系时，发现教育界内外比较多关注的是外在的、量化的和静态的发展性指标的达成，如学前三年教育的入园率，义务教育的入学率和巩固率，高等教育的普及率，高等教育的毛入学率，教育信息化的覆盖率等等，对于一些更加内在的，标志教育现代性增长的一些结构性特征却比较忽视，如教育的法治化、民主化、多样化，以及广泛的可选择性等。我认为这是以往国家和地方在推进教育现代化进程时的一个不足或者短板。与这种对教育现代化的狭隘理解和执行中的薄弱环节有关，公共教育资源的增量配置，主要指向提升各级各类教育机会的供给能力，多指向促进各级各类教育服务的规模扩张，很少指向以法治化、民主化、多样化以及以广泛的可选择性为主要特征的教育系统的再造。这就导致了一种“片面的或者发育不充分的教育现代化格局”：一方面，教育供给能力不断增加和国民教育体系不断膨胀，另一方面，教育系统运行的体制机制依然没有发生实质性的变化，在一定程度上依然充满了保守性、等级性和强控制性，整个国家教育体系的活力并没有随着其规模的扩张而得到新的更大程度的释放。身在教育一线的校长和老师们对此深有体会，时有怨言。

党的十八届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，为各个领域制定十三五规划提供了指导性方针。十三五期间，也是我国基本实现教育现代化的决胜阶段。要贯彻好新的发展理念，完成“基本实现教育现代化”这一伟大目标，在教育体制机制上必须进行进一步的改革，沿着建设更加民主的教育体制机制方向继续前进。

在我看来，更加民主的教育体制机制的基本特征如下。第一，在教育发展的根本价值取向上，进一步明确“人民主体”和“教育为人民服务”的理念。早在20世纪40年代，人民教育家陶行知先生就曾经明确地说过，民主的教育是“民有、民治、民享”的教育。同一时期的毛泽东在《新民主主义论》中，也谈到新民主主义的教育就是“民族的、科学的和大众的教育”，“大众性”鲜明地表达了新民主主义时期我国教育的民主性质。1951年新学制改革时，国家明确提出教育要“向工农开门”，从思想上、政治上和制度上，解决1949年以前教育尤其是优质教育被少数人垄断的问题，将教育的国家主权和人民本位统一起来。进入21世纪以后，国家努力促进教育均衡，不断扩大教育公平，致力于通过教育公平阻断贫困的代际传递，其实质就是要坚持教育要为人民服务的价值取向，回答“中国教育为什么人”的问题。忽视或忘记这一点，教育现代化就会出现价值的迷失。

第二，在教育的根本目的上，更加强调造就一代又一代合格的社会主义民主公民。判断一个国家的教育体制机制是不是民主的，最根本的标准就是看它是否将培养积极的社会公民作为其根本的目的。我们国家在政治上实行的是社会主义民主制度，建设高度的社会主义民主制度是1956年以来政治改革和政治文明建设的核心任务。建设这样的一种制度，教育不能置身事外、袖手旁观，必须将社会主义民主公民的培养作为教育事业的根本任务。在培养和造就社会主义民主公民以及培养和造就社会主义事业建设者和接班人的关系问题上，前者是更为基础性的目的。缺乏公民意识、不认同社会主义核心价值观、缺乏中国特色社会主义的理论自信、道路自信、制度自信和价值观自信的人，不可能成长为社会主义事业的积极建设者和可靠接班人。要完成这样的任务，教育体系必须从小培养青少年学生的社会主义民主意识和习惯，不断提高他们践行社会主义民主的能力，坚定他们社会主义民主的信念。然而，检视目前大中小学学实际上的教育目的，个人主义、精英主义、专业主义的目的论到处流行，培养合格的和卓越的社会主义公民的目的意识则非常薄弱。在一些大中小学各种煽情的、夸张的和高度文学化的校长毕业典礼演说中，人们也很难听到“培养公民”、“做一个好公民”这样的字眼。说实话，这种状况非常令人吃惊。不难理解，如果一个国家的公共教育体系其根本目的不是为了造就公民，而是为了培养才子佳人，成为个人谋求自身发展、出人头地的工具，则很难说这个教育体系是现代的、民主的体系。

民主的教育体制机制需要充分的法治来保障

第三，在教育治理方式上，进一步强化依法治教，积极构建以法治为基础的基本教育秩序。现代社会一定是法治社会，法治是构建一个更加民主和公正的社会秩序的基石。民主的教育体制机制需要充分的法治来保障。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国的教育法制建设取得了很大的历史性成就，这自不待言。但是，制定教育法律是一回事情，依法治教是另一回事情。从法制到法治，彰显了社会的进步，也是基本实现教育现代化的必经之路。从司法的角度来看，教育法制的基本体系尽管已经建立起来，但是教育的法治精神确实还没有得到充分的显现，教育领域内有法不依、违法难究、执法不严的现象依然存在，教育法律的普及还需要更加努力。这就要求在十三五期间，进一步完善现有的教育法律法规体系，加强教育立法工作和执法监督，构建基于法治的基本教育秩序，努力防止和有效解决教育领域中政大于法、因人设政、人走政息、朝令夕改等现象，以及行政对教育活动的过度干预等问题。

第四，在国家的办学体制上，进一步坚持公办教育和民办教育的协同发展的体制。中国古代就同时存在官学和私学，以官学为主体。官学衰微，私学就会兴盛。新中国建国以后，在收回教育主权的思想指导下，政府办学之外的各种办学形式逐渐消失，各级政府成为唯一的办学主体。改革开放以后，社会力量参与教育事业的热情高涨，开始出现各种形式的民办学校。国家也出台有关法律，鼓励和支持民办学校的发展。但是，民办学校的发展总的来说存在着比较大的观念、体制、机制和政策约束，发展困难。这里面既有认识的问题，也有定位的问题，还有一些具体政策的设计问题。当前，国家有关部门也正在积极推动民办教育促进法的修订，努力为民办教育发展创造更好的条件与空间。随着学界和社会公众对于教育产品公共性质的认识不断加深，一个更加民主的教育体制机制一定是公办教育和民办教育协同发展、良性竞争的体制机制。在二者基础之上，也可以发展出更加多样的混合型的办学体制机制。在这方面的体制机制创新只有一个目的，就是激活社会力量办学的积极性、主动性和创造性，提供更加多样的、可选择的教育服务，满足全面建成小康社会后期人民群众多样的、个性化的优质教育需求。

第五，在教育政策的制定和执行过程中，进一步充分发扬民主。民主是建立现代教育治理体系的价值基础之一。正是更加充分的民主，使得现代教育治理不同于传统的教育管理。民主治理承认教育利益群体的多样性，同时致力于教育共识的达成。根据这种理解，十三五期间，在教育政策制定、执行和评估过程中，应该继续采纳教育规划纲要制定和中期评估时采用的好方法，充分地发扬民主，完善自下而上和自上而下相结合、多种利益群体充分表达意见并在民主的基础上有效协商、达成共识的机制。据报道，教育规划纲要的制定历时两年，成立了五百多位学者参加、两千多人参与的11个专题组，组织了上百人的专家咨询队伍，向全社会征集了二百一十多万条意见建议，召开了各个层次、各个专题的座谈会数百场，树立了当代中国教育民主决策、民主协商的光辉范例。中国是一个教育大国，各地教育事业的发展水平不同，需求不同，存在的实际困难也不同。在中国这样一个国家搞教育规划和教育改革，其困难程度要大过世界上任何一个国家。没有广泛的民主参与的过程，决策者要全面、准确地把握最有价值的政策问题，制定和执行高质量的教育事业发展规划或教育改革政策，这是不可能的。

第六，在教育改革的全过程，进一步促进广泛和深入的家长参与和社会参与。教育是最大的民生，也是社会公共事业。教育怎么办，怎么改，不能只由教育行政部门和学校说了算，必须以更加开放的姿态，鼓励和吸引更多社会个体、家庭、企事业单位等关心教育改革。在一些国家，企业和社会组织召开教育峰会，就教育改革发表意见、提出建议是很常见的事情。在我们国家，目前尽管可以听到一些包括家长、企业界、政府非教育部门、新闻界等等关于教育的意见和建议，但是它们自主地组织起来、理性地讨论教育问题还是不多见。应该说，这些社会组织是天然的教育同盟军，是教育改革的有生力量。它们不仅可以提出自己对于高质量教育和教育改革的观点，而且也可以发挥自身的资源优势，为学生的实践学习提供更加丰富的资源。促进教育改革的社会参与，有利于打破学校成为“教育孤岛”的局面。教育的问题大多数有其社会根源或成因，教育改革本质上需要其他相关社会系统的积极和深度参与。对于教育体系自身而言，那种动辄以种种借口将把学生禁锢在围墙之内、将家庭和社区排斥在教育改革之外的做法是违背民主的原则，也是违背教育的原则的，更不利于形成有利于教育体制机制改革的社会支持网络。

以上我的这些意见，可以用三句话来概括。第一，经过这些年尤其是教育规划纲要颁布实施五年来的努力，我国教育体制机制的民主化程度已经有显著的提升。第二，目前我国教育体制机制的民主化仍然存在着很大的提升空间，应当作为十三五教育事业规划、全面深化教育改革的一个重要内容或指导性理念。第三，建设更加民主的教育体制机制，是一个比较广泛和长期的任务，需要扎扎实实的工作和不懈地努力，既不能急于求成，也不能知难而退。最后我想再次呼吁，建设更加民主的教育体制和机制，进一步释放整个教育体系的活力，造就千千万万合格和卓越的社会主义公民，是这个时代赋予中国教育界的伟大使命。

激活社会力量办学的积极性、主动性和创造性，提供更加多样的、可选择的教育服务