“官谣”与政府公信力

摘要：“官谣”作为官方对外发布的一种虚假信息，具有较强的欺骗性。“官谣”的本质是权力任性滥用。在网络谣言泛滥成灾的当下社会，“官谣”对政府公信力的损害是巨大的，严重侵蚀政府的合法性和政治认同。法治是抑制权力任性和傲慢的一把利剑，建设法治政府，用法治思维和法治方式治理“官谣”，才能正本清源，重塑政府取信于民的正向声誉。

关键词：政府公信力；“官谣”；治理；法治政府；法治方式

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0046-03

基金项目：司法部一般项目“网络舆论视野下司法公信力建设问题研究”（13SFB2004）阶段性成果。

作者简介：韩宏伟（1977-），男，陕西咸阳人，伊犁师范学院法学院副教授，南京大学法学院博士研究生，主要从事法理学研究。随着网络社会的迅猛崛起，网络谣言也泛滥成灾。谣言有“民谣”和“官谣”之分。“民谣”一般表现为个体的行动，而“官谣”更多代表集体的言行。相对于“民谣”，“官谣”的影响力和危害性更大。2013年8月30日，新华社发表评论文章《打大谣，更要打“官谣”》，通过批评一些“先否定后肯定”的怪象，希望能够引起一些不注重多听、多看、多调查，遇事善于说谎、急于否定的相关部门重视。如王立军的叛逃行为被重庆官方称为“休假式治疗”，国家能源局原局长刘铁男的学历造假被能源局官方称为“纯属污蔑造谣”等，官方在辟谣中制造出的“官谣”，试图掩盖负面影响，但“官谣”之后的一系列事实和真相，足以说明“官谣”的虚伪性和欺骗性。“官谣”的背后，是政府及其官员权力任性和滥用的表现，严重侵蚀了政府公信力，使政府不断陷入“塔西佗陷阱”的泥淖之中。党的十八届四中全会之后，法治政府建设被提到一个战略高度，用法治思维和法治方式治理“官谣”，把权力关进制度的笼子里，重新型塑政府取信于民的正向声誉，才能正本清源。

一、“官谣”及其本质

“官谣”，一般是指官方单位或内设机构对外发布的虚假信息。它主要包括两种形式：一是公开散布虚假构筑的事实信息；二是公开散布掩盖事实的虚假信息。[1]“官谣”的发布主体是政府，发布内容是虚假信息，接受对象是社会公众。根据政治传播学的基本理论，“官谣”的传播意蕴包括两层含义：一是表达“官方意愿”；二是传播“虚假信息”。不管是“官方意愿”抑或“虚假信息”，两层含义的目的都是想在公共话语权竞争中力求占据主动，掌握先机。

官方所有的行为都是在表达“官方意愿”。但表达的内容不同，有些是真实的，是政府集体的行为表示，对社会可能会起到正向的激励作用；有些则是虚假的，仅是政府部分官员的意愿表达，可能涉及违法犯罪，对社会可能起到负向的掣肘作用。“官谣”属于后者，其表达的“官方意愿”并不一定全部反映政府的集体意志，可能仅仅是某个人或某些人的意愿。2012年12月6日，罗昌平实名举报国家能源局原局长刘铁男学历造假，存在经济方面的问题。虽然，国家能源局当天就回应称，罗昌平的举报“纯属污蔑造谣”，但随后，刘铁男被移送司法机关处理，追究法律责任。该事件水落石出之后，证明罗昌平的举报是完全属实的。在此，因为刘铁男身为能源局局长，他有权力可以扭曲能源局的“官方意愿”。所以，其之后制造出的“官谣”，尽管代表能源局，但实际上仅是其个人意愿。在多起涉及政府官员的“官谣”中，实际上，是“个人意愿或少数人意愿”绑架了“官方意愿”，政府替个别人或少数人的权力任性行为买单。在真相未出现之前，政府成了社会公众和传媒“口诛笔伐”的对象，从严格意义上讲，这是不公平的。

官方在应对“民谣”时，本应将事实真相公布于众，然而，基于某种政治猫腻的顾虑，官方会对外发布一些“虚假信息”，力求回应“民谣”，并力争在话语权竞争中占据主动。从传播学的角度来看，官方发布“虚假信息”的目的在于掩盖政府部门或某些官员的“不良信息”，抹掉自身的一些污点，达到混淆视听、转移社会注意力的目的。2011年7月31日，网络上传出云南省昆明市发改委副处长成建军的不雅照，随后，昆明市发改委回应称“查无此人”。但经过有关部门调查，发改委“确有此人”，照片也是真的。其之前发布“虚假信息”的目的在于：将本部门的“污点行为”或“不良信息”通过另一种方式进行转移或嫁接。毕竟，任何“污点信息”都会损害官方形象。但从另一方面讲，政府发布“官谣”的危害性要远远大于政府官员“污点行为”的危害性。因为“污点信息”仅是极少数人的所作所为，而“官谣”是代表整个官方，至少在法律上是这样的。“家丑”不可外扬，但要运用智慧去弥补，而不是错上加错。

“官谣”之所以存在，而且有时候还肆无忌惮，其根本原因在于公权力的不当行使。权力的任性和傲慢、异化和扭曲是官方制造“官谣”的平台和温床。法国思想家孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不移的一条真理，直到遇有界限的地方才休止。”[2]而权力之所以被践踏和扭曲甚或变异，主要原因是权力和利益永远勾连在一起。对此，马克思指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[3]利益的获取需要权力的支撑，特别是不正当利益的获取更是如此。许多腐败分子的落马都不是偶然的，有一个渐进的过程。在这个过程中，其在表面上“两袖清风”的同时，暗地里却利用权力“中饱私囊”。很多干部之所以“带病提拔”，并非无人看见，而是一些上级部门总是患有“近视眼”“视力低下”，给外界的印象是“为人民服务”，实则是在做着一些蝇营狗苟的违法犯罪之事。“官谣”存在的背后，是权力被社会亚文化不断腐蚀。法国路易十六的“我死之后，哪怕洪水滔天”“撑死胆大的，饿死胆小的”等许多权力异化的思维不断影响和腐蚀着社会中的每一个人，特别是一部分权力拥有者，更是信奉“有权不用，过期作废”。政府的“官”不仅仅是一种身份或职务，更重要的是其代表着一种能够“操控利益”的权力。一些政府及其官员之所以敢发布“官谣”，就是将为人民服务的宗旨抛却脑后、置之度外。而这样的行为，损害最大的是政府公信力。

二、“官谣”对政府公信力的损害

政府公信力是指社会公众对政府在政策执行、治理能力等权力行使方面的政治认同，是政府权威性及其社会影响力的外部投影，体现为公众对政府的一种评价、满意度和信任度，实质上显示的是政府与社会公众之间的信任关系与合作关系，也反映政府在社会公众中的权威性和影响力。[4]从本质上讲，“官谣”不具有正当性与合法性，带有明显的欺骗性。相比“民谣”，“官谣”的本质是权力任性，是权力异化和权力腐败的表现，其危害性要比“民谣”大很多。而且“官谣”颠倒黑白、肆意诓人，往往不是“一个人在战斗”，而可能是相关利益群体的合谋。[5]“官谣”的信源是政府，毋庸置疑，其对政府公信力的损害是最大的，会使政府公信力在“塔西佗陷阱”中越陷越深。

其一，导致“官民关系”的错位。从政治宪法学的角度分析，官与民之间是一种服务与被服务的关系。作为人民公仆的政府官员，理应尽职尽责，在权力和法律的界域内履行自己的义务，应当像父母精心抚育自己的孩子一样对待社会民众。但是“官谣”的出现，打破和践踏了官员作为人民公仆的法律定位，公仆的角色并没有因为高扬“人民政府”旗帜而嵌入到内心深处。相反，在欺骗民众，发布虚假信息损公肥私的同时，摇身一变，甚或站到民众的对立面。对于一些事件的处理，在民众常识性的质疑声中，采取荒诞不羁的雷人词语，迷惑民众，企图蒙混过关。如“躲猫猫死、喝水死、做梦死、洗脸死”等非典型性死亡事件，官方并不是积极公示真相，而是想瞒天过海，欺骗民众。如此低智商的“官谣”，在全民的声讨中，最后自然不攻自破。面对民众的质疑和声讨，有些地方政府采取的暴力性压制行为，封口禁言，在很多事件中无异于此地无银三百两。暴力压制和禁言封口，从某种程度上讲，只能证明某些官员的黔驴技穷。在将为合法权利而抗争的民众视为“暴民”“刁民”的过程中，自己的公仆角色已荡然无存，完全被颠覆。可以想见，在如此不和谐不友好不信任不尊重的氛围下，一旦“导火索”冒出火花，那么政府与民众之间必然会出现剑拔弩张的危险格局，甚至会演变为武力冲突。[6]每一起“官谣”的背后，都是政府官员权力异化或权力腐败的集中体现，通过“虚假信息”的发布，表面上维护了个别人或少数人的利益，但从本质上讲，都是对政府公信力的极大损害。政府公信力的日渐式微，会进一步加剧“官民关系”的错位和断裂。通过很多事件及其影响，可以断言，“官谣”就是政府公信力的致命杀手抑或最强杀伤性武器。

其二，执政合法性受到挑战。从社会契约论的观点分析，政府权力源于社会民众对公共权力的一种让渡，民众与政府之间是一种委托与代理的关系。政府作为社会民众的代理人需要不断履行公共职能来提升和强化自身的信用基础，以期赢得社会民众的信任。[4]从政府权力的产生角度分析，民众是将自己手中的权力集中起来，交给通过选举产生的政府，由政府代替民众来行使。不管是委托关系还是代理关系，政府的执政在权力产生最初时是合法的，因为政府的执政合法性来自于民众的信任和认可。唯有民众信任与认可政府的行为，这种合法性才能稳固而持久。倘若民众对政府执政的合法性产生怀疑，那么政府的行为无论如何不能说是正当的，因为它可能没有履行好自己的职责，侵犯了民众本应有的合法权利，这种合法权利就是委托关系或代理关系产生时因权力而赋予的。民众可以选择甲作为自己的代言人，也可以选择乙作为自己的代言人，不管是甲还是乙，最重要的一点就是要能够最大化的维护和保障自己的权利。因而，从政府的产生来源来看，政府的执政合法性源自对民众合法权利的最大化保护，一旦丧失或逾越这个底线，那么，其执政合法性必然会受到挑战，这是不言自明的真理。作为传播策略上的一种反制，“官谣”背后的“秘而不宣”和“信息猫腻”成为一种公共行为时，其就会成为压制“民意”的官方选择。在网络时代，每个人都是一个自媒体，其对社会正义、公平、法治的追求，反映出“民意”的理性诉求。而一旦“官谣”丛生，“民意”无法正当地为自己争取合法权益时，“官谣”背后的执政合法性必然就会受到挑战和质疑。对此，法国思想家托克维尔早就指出，当一个政府不能保全民众的利益而不被信任时，其存在的合法性也就自此终结。[7]

三、重塑政府公信力：用法治思维和法治方式治理“官谣”

既然“官谣”的本质在于权力任性，那么治理“官谣”就必须有效遏制权力的不当行使。因而要加强对权力的监督和制约，把权力关进制度的笼子里，才能使权力的发挥促使政府公信力的提升。这个制度的笼子，就是法治，必须运用法治思维和法治方式抑制权力的异化和傲慢，扼住“官谣”产生的出口，唯有如此，才能建设取信于民、释放正向声誉的法治政府。毋庸置疑，法治政府能够提升和强化政府公信力的型塑。

其一，将权力关进制度的笼子里。权力是一把双刃剑，正确行使，政府和民众互相受益，实现双赢，政府公信力得到提升；滥用权力，政府和民众两受其害，结果双输，政府公信力遭到损害。因而，作为公信力载体的政府官员，在行使权力时，要始终具备一种如临深渊、如履薄冰的担当意识，时刻谨记权力的义务性，正确使用权力，有权不可任性。治理“官谣”，抑制权力的任性，需要遵循政府权力运行的基本规律。一方面，政府需要重新建构权力的价值观体系，培育权力的义务本位与合法性认同。权力的价值观体系，应当从封建传统的官本位意识和“丛林秩序”的功利心态中转换到义务本位和“法治秩序”的健康心态中，通过权力的义务本位释放出为民服务的价值理念，彰显“法治秩序”下的社会影响力，实现社会民众对政府权力的合法性认同。另一方面，政府要重塑权力的主文化影响力，消除权力任性所衍生的亚文化及其影响。政府权力的主文化倡导健康积极的价值理念，遵循法治状态下的权力运行模式；而权力任性及其弥散与认同所衍生的亚文化，追求的是“个人利益”。而“个人利益”正是“官谣”产生的主要原因之一，运用法治化的“集体利益”遏制肆意妄为非法治化的“个人利益”，使政府的每一次“官方声音”都真实、合法，方能得到民众的信任。

其二，按照法治程序主动、及时、真实公布政府信息。网络社会的勃兴和公民社会的成长，使民间“草根力量”参与社会治理的热情不断高涨。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，首次以法律的方式公开保障社会公众的知情权。然而，政府信息公开并没有因为法律的出台常态化、法治化，一些政府“污点信息”带来的“官谣”经常发生。“官谣”的“瞒天过海”和“骄傲自满”的镜像，使得带有“官方色彩”的腔调和话语经常充斥于公共舆论之中，在传媒和民众之间“混淆视听”。社会公众对政府的监督及其知情权是宪法和法律所赋予的一项权利，很多时候，其关乎个人切身利益。如何使关乎民众切身利益的政府信息主动、及时、真实公布？作为政府及其官员，应当主动及时公开信息，不藏猫腻，用真相消解媒体和民众对政府的质疑，来有效破除“民间谣言”，缓解“官民关系”。在真实的舆论氛围下，通过建设透明政府提升政府公信力。另外，应当建立健全政府的发言人制度，以法治化的思维和方式规范政府发言人的行为。对社会出现的重大热点事件，发言人应当从法律的角度进行分析和回应，实事求是，而不是采取“模棱两可”的“迂回战术”去欺骗和愚弄民众。官方发言人可以利用现场发布会、微博、微信等各种信息平台与民众进行交流互动，寻求问题的解决之策，化解风险。

其三，健全完善依法追责机制。“官谣”损害的是政府公信力，获利的是个别人或少数人。按照现行法律，必须在制度层面明确规定“官谣”的法律责任，通过行政责任、刑事责任等联动机制进一步遏制“官谣”的发生和影响。对此，教育部前新闻发言人、语文出版社社长王旭明认为，从制度上反思如何治理“官谣”是根本之道，无论是新闻发布制度，还是官员对外讲话，都要把不能对公众说谎造谣作为一项硬性规定，凡制造“官谣”者不提拔、不重用也不晋级，还要给予党纪政纪处分，构成犯罪的，还要追究刑事责任。[8]在重庆市原副市长王立军的“休假式治疗”事件中，重庆市官方对外发布的虚假信息，造成了特别恶劣的社会影响，使广大民众对政府的公信力产生了严重质疑。当然，“官谣”制造者的行为也被依法认定为滥用职权罪，受到了应有的法律制裁。要看到在现实中，“官谣”的制造者可能不是“一个人在战斗”，而是少数人组成的“战斗同盟”，在关涉自身利益的情况下，这些“官谣”制造者可能会利用自身的权力形成的优势地位对外进行欺压、打压，企图保全自己。在“乌坎事件”“瓮安事件”“动车事件”等多起重大事件中，官方的信息始终是“犹抱琵琶半遮面”，在热点信息的关注度降温之后，追责的人较少，甚或没有追责。如此一来，政府公信力就会在公众的质疑声中不断下降。因而，治理“官谣”，需要法治的猛药，严格依法追究造谣者的法律责任，健全完善各项追责机制，使每一项制度落到实处就成为重中之重。当然，依法追究“官谣”制造者或发布者的法律责任，不仅需要制度上的理论支撑，更需要制度上的实践支持，要落地生根。

参考文献：

[1]汪红.应从重处罚“官谣”制造者[N].法制晚报，2013-09-09.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，2005∶154.

[3]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1962∶82.

[4]韩宏伟.超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的困境与救赎[J].湖北社会科学，2015，（7）.

[5]高荣林.“官谣”的危害与治理[J].传媒观察，2014，（2）.

[6]杨海坤.我国群体性事件之公法防治对策研究[J].法商研究，2012，（2）.

[7][美] 博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2004∶288.

[8]王选辉.官谣言发布者三成被追责[N].法制晚报，2014-03-01.

【责任编辑：张晓妍】