土地使用权到期后怎么办

张倩

温州土地使用权续期事件引发的关注，反映了公众对70年使用权期限到期后不知将会如何处理的焦虑。对此，有专家建议70年到期后，可考虑用税收替代土地出让金

4月下旬，“温州土地使用权到期”事件持续发酵，在学界及网络引发诸多讨论，截至目前，仍无定论。

据温州日报披露，当地有部分居民的房屋土地证使用年限已经到期，经过向国土部门咨询，如果要续期，需要花费近20万元重新购买土地使用权。

温州市国土资源局土地利用管理处处长张少清解释，由于国家对续期问题没有具体实施细则，他们只能参照国有土地出让的办法，先由第三方评估机构评估土地价格，根据单位地价或折算出楼面地价，算出总的土地出让金，重新签订国有土地使用权出让合同。

此事迅速成为新闻焦点，此后，温州市国土局声称，“土地续期需缴纳高额出让金”系媒体“误读”，但同时表示，温州的做法全部在法律的框架内。

学界对于土地使用权到期后是否续费，以及如何续费的问题也展开了讨论，讨论主要集中于对《物权法》第149条规定的“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”如何理解。

土地出让制度“后遗症”

此次温州土地使用权到期事件，将上世纪80年代城市土地改革过程中的问题暴露了出来，浙江大学公共管理学院土地管理系副教授汪晖如此认为。

1988年，深圳在全国范围内率先开展了土地所有权与使用权分离，以土地有偿使用转让为主要特征的土地产权制度改革，随后这种模式被推广至全国。

该模式的源头为香港，而香港采取此种做法的原因与自身特定的历史背景相关。

19世纪英国殖民香港期间，香港的土地与英联邦的其他国家一样，属于英王所有，政府只能以出租的方式将土地的使用权租给承租人，租期确定为75年，期满后可再续租75年租约，同时按照新标准支付土地租金，以保证政府可以与承租人一同分享土地升值收益。

之所以学习香港的做法，原国家土地管理局规划司副司长郑振源回忆：“上世纪80年代初期，我国要进行大规模建设但是没有资金来源，香港企业家霍英东向政府建议土地有偿出让，这成为了土地财政的先声。”

目前在温州，20年土地使用权到期的这批土地，恰恰是当年土地改革的产物。

1990年5月19日，国务院宣布建立城镇国有土地使用权出让制度。按照温州市国土局的说法，在政策实行初期，为了顺利推进国有土地使用权出让，居住用地在不超过最高年限的前提下，按20年到70年分成几档，由受让方自行选择，并办理出让手续，交纳相应的土地出让金。

温州国土局解释称，分档的初衷是为了顾及市民的经济承受能力。

反观当时的土地改革，汪晖指出：“1997年对港英政府来说是大限，所以其在香港实行有期限使用权。这是殖民者在殖民地实行的土地制度，并不适合主权国家。”

但在当时，土地改革并无先例可循，郑振源表示：“政府也是在摸着石头过河。”

同一时期，欧美多数国家实施土地私有制，可在地产市场自由买卖，价格由市场的供求关系决定。但早在1982年全国人大通过修订的宪法，第10条就规定“城市的土地属于国家所有”。

在当时的政治、经济背景下，香港模式似乎是最现实的选择。

据郑振源介绍，改革开放后出现外企、私企等多种经济成分，对于这些企业，国家不能无偿划拨土地，因此在维持土地公有制的前提下，只能采取收取土地出让金的办法，而这种方法经过法律固化，涵盖了住宅建设用地。

温州房屋土地使用权到期并非首个案例，全国范围内短期出让引发的后续问题已显露。在深圳，1980年开始建设的国商大厦是全国第一栋商用写字楼，土地使用权只有20年，到2001年12月31日截止。

2004年，深圳出台《深圳到期房产续期若干规定》，对这一“历史遗留问题”进行了解释：到期房地产，业主需继续使用该土地的，在不改变用途的情况下，按有偿使用土地的原则，延长土地使用年期，在剩余年期（国家规定的最长使用年期减去已使用年期）范围内约定年期的，补缴地价数额为公告基准地价的35%，并按约定年期一次性支付。到期不办理续期或申请未获准，则原有土地使用权无偿收回。

此外，青岛同样出现了20年使用权的情况，采取的解决方法是以区域过去一年的平均地价为计算标准，以基准地价的60%补交土地出让金。

与温州不同，深圳与青岛都得以“平稳过渡”，究其原因，深圳、青岛续期收费依据的是当地的公告基准地价，而温州提出的是市场评估地价，其续期费用远超深圳、青岛，从而引发关注，并使公众关心70年使用权到期后将如何处理等一系列问题。

但是综合深圳与青岛的做法，不难发现地方政府续期缴费的法律依据均是《城市房地产管理法》，并非《物权法》。对此，苏州大学王健法学院副教授程雪阳指出，《物权法》是上位法，且相较《城市房地产管理法》是新法，相关行为应遵循《物权法》的规定。

郑振源认为，深圳、青岛的做法并没有报请全国人大常委会批准，因此“不应被认可。”但对于《物权法》第149条“自动续期”的规定，多名研究土地制度的学者表示，这一条款对续期是否缴费、续多长时间表述模糊。

“自动续期”何解

4月20日上午，包括中国政法大学终身教授江平、应松年，参与《物权法》制定的全国人大常委会法工委民法室主任姚红、原副主任扈纪华在内的20余位法学专家，就住宅建设用地使用权期限届满续期的法律问题进行讨论，讨论的焦点聚集在《物权法》的遗留问题，即“自动续期”如何理解，公众财产权、基本民事权利如何保障等问题。

《物权法》149条在立法时进行过多次修改，从最初的建设用地使用权期满，建设用地使用权人需继续使用土地的，应当在期满前一年申请续期，续期应当支付土地出让金；到最终版规定“自动续期”，并删去了续期需支付费用的条文。

对此，参与《物权法》立法的中国社科院学部委员梁慧星指出，当年立法机关之所以作出“自动续期”的规定，是鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众的切身利益，需要慎重对待，所以法律当时未作规定，留待将来根据实际情况再做慎重研究。

梁慧星认为，结合从原条文删去的“续期的期限、土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”这一句，可知所谓“届时，可以根据实际情况再做慎重研究”的主体，是指立法机关（全国人大常委会）自身，而不是国务院或者别的机关。

同样参与《物权法》立法的中国社科院法学研究所研究员孙宪忠也指出，对土地使用权70年到期以后怎么办的问题，当时争议很大。但对于“自动续期”一说，孙宪忠的理解为，“自动续期”即无条件续期，不需要补交费用，也不需要再次办理不动产登记手续，自动地继续合法使用土地。

亲历了《物权法》制定的全国人大常委会法工委民法室原副主任扈纪华表示，土地使用权期满后补交费用与否的问题，法律并未有明确规定，如果要求续交土地出让金，在《物权法》“自动续期”的前提下，此行为有画蛇添足之嫌。

扈纪华指出，《物权法》一个重要的指导思想，是保障老百姓的房屋所有权及建设用地使用权。“温州土地使用权到期要求续交土地出让金的事情发生后，我非常吃惊，此种行为与我们当初的立法宗旨并不一致，这不是我们的意愿。”

对于法学家们倡导的“自动续期”即“免费续期”的说法，也有一些土地学者指出，维持土地公有制不变是土地改革不可突破的底线之一，如果土地使用权到期后免费续期，实际上等同于土地私有化，进而会导致国有土地所有权虚化。而且在现实情况中，建设用地的出让收益是地方政府的主要财政支撑，为基础设施建设和公共服务配置提供了保障。为此，目前的土地有偿使用制度赋予地方政府以土地出让金的形式获得土地收益，是国有土地使用权的主要实现形式，国有土地到期后的续期费用是对现行有偿出让制度的补充和完善，同时可以避免国有资产流失。

这些学者同时提出具体建议，1990年5月19日以前出让，且出让年限不足最高年限的，一次性缴纳续期使用费，标准由当地政府根据个案实际制定；1990年5月19日以后出让或者原出让年限已达最高年限的土地，到期自行续期或申请续期得到批准的，可以选择一次性缴清续期使用费或按年缴纳。对于按年缴纳续期使用费，暂不发放完全产权的土地使用权征，不允许转让和抵押。一次性缴纳续期使用费，应当发放完全产权的土地使用权证，并允许上市交易和抵押贷款。

中国政法大学终身教授江平表示：“关于《物权法》所涉及的‘自动续期是个重大问题，在全国范围内出台统一的法律解释已经是迫在眉睫了，这个问题不能由地方政府来解释。”

税收代替出让金？

香港对类似问题已有法律规范和政策指导。

据规定，香港土地的租约期限最长只能到2047年，土地承租人可以一次性交清地价，也可以按年缴纳新地税。这两种方式，在学界被统称为批租和年租。

对于到期的土地，1997年7月1日以前期满的土地契约可以续约；1997年7月1日到期的土地契约可以自动延长至2047年；租赁期限超过1997年7月1日的土地契约依然有效。

在续期方式上，可实现自动续期，期限同上一次土地批租年限，但需在土地注册登记簿上注明。续期不需补交地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度“差饷”（土地税）的3%，约为房产年租租金的1.5‰。但年租的土地同样不允许转让、抵押。

但是在中国社科院农村发展研究所研究员党国英看来，香港土地面积小，居民居住条件差，其处理方法并不值得学习。

对此，程雪阳表示认可，并指出，香港的土地续期制度是导致其土地价格居高不下的原因，此种做法让居民成为了房奴和地奴。

在事件的处理过程中，温州市国土局的态度发生了改变。4月18日，温州市国土局的工作人员接受《财经》记者采访时，表示“不会免费续期”。4月21日，国土局局长陈景宝则表示没有这一说法。

此前一天，国土资源部的官方微博发布信息称，“4月20日，国土资源部、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期的延长问题。”

截至发稿时止，对于后续政策走向的问题，温州方面均未做出进一步回应。

对于温州遇到的土地问题，党国英建议，20年使用权的土地应自动续期至70年，同时应缴纳相应的土地出让金，否则对于此前缴纳70年土地出让金的居民不公平。但新缴纳的出让金的金额应考虑居民的承受能力，可以按照当年出让土地使用权时的出让金水平计算，即当时70年期出让金的价格减去20年期出让金价格后的差额，再加上这些年的银行贷款利息，以此确定业主应补缴的出让金金额。

此外，此次温州土地使用权续期事件引发的公众关注，反映了公众对70年使用权期限到期后不知将会如何处理的焦虑。对此，党国英建议，70年土地使用权到期后，可以用税收替代土地出让金，其中包括不动产税、交易税和土地使用税。“现在地方政府把地出让后，会很长时间没有收入，如果地方政府对土地财政依赖严重，会导致出现与民争利的情况。所以我们可以把此前的出让收入转变为一种经常性的、稳定的、规范的收入，即税收。”

多名土地学者对《财经》记者表示，应借鉴发达国家对土地问题的处理方式。

在加拿大，土地税是根据不同环节进行征税的，分别对土地的保有和转移进行征税。主要包括不动产保有税、不动产转让税和营业性不动产税。除一般不动产税外，各省都授权市区政府征收特别税或费，以弥补地方政府公共设施的开支。

值得注意的是，炮制“香港模式”的英国政府，在其本土并未采用香港的土地续期制度，而是采用了税收的方法。英国实行分税制，与土地有关的税收有两大类：中央税和地方税。中央税种中有所得税、增值税、遗产税、印花税。地方税种中只有财产税，其中包括居住用不动产税和经营性不动产税，这类税收是目前英国税收体系中的一个重要组成部分，在增加财政收入、促进土地有效利用、调节土地级差收入等方面发挥作用。

“用税收承接土地出让金的做法，肯定是利大于弊。”党国英表示。

实习生田雨思对此文亦有贡献