我国农村信用合作社发展问题研究

■李宏畅　赵东霞



我国农村信用合作社发展问题研究

■李宏畅赵东霞

农村信用合作社是主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构,是农村金融的主体,它的可持续发展是建设社会主义新农村的客观需要,它的改革与发展事关改善农村金融服务、支持“三农”发展的大局。虽然农村信用合作社自2003年改革以来存贷款余额、经营利润、不良贷款率和资本充足率相比改革前都有所改善,但是其本身仍存在许多不足。面临金融环境的变化和自身的不足,农村信用合作社需要总结、反思传统发展模式,重新审视自己的经营行为,探索新的发展模式。

一、我国农村信用合作社发展现状

1997年以来，依据党中央、国务院的统一部署，通过人民银行的监督及相关部门的支持，各地农村信用合作社改革体制、改善管理、改进服务，大力进行金融创新，在很多方面已经取得明显成效，对于支持农民、农业和农村经济发展起到了很大的作用，已经逐步成为将广大农民群众联系在一起的纽带。农村信用合作社的设立，能够以农民利益为基本的建设目标，将每家每户的力量集聚起来，以更强的实力去面对多变的高风险市场。另一方面，农村信用合作社建立后，为了更好地进行农业生产，必须组织相关的培训活动，聘请专家对农民进行培训，这一过程中必然提高农民的整体素质。农民素质的提高，有助于农民对整个农业市场的把握，在面对多变的市场环境的时候能够更好地集思广益，利用最有效的市场条件进行自我能力的培养，更好地进行市场竞争。当然，有组织的集体环境能够便于制定更为符合实际发展环境的规章制度，将信用合作社更为规范化，也能够更好地落实国家颁布的相关法律条例。更为重要的是，信用社的存在，便于国家机关与农民的交流，能够更好地将国家的资源通过农村信用合作社这一途径，将国家对农村扶持的资金、政策的资源更好地下达到农村，能够提高政府部门的政策执行力，也能够提高农村事务处理效率，更好地发展农村经济。

二、农村信用合作社发展中存在的问题

(一)农村信用体系建设缺乏统筹规划

目前各地的农村信用体系建设基本上在县级行政区域内展开，由乡镇政府和村委为主体，由金融机构工作人员和村民代表组成的农村信用评价小组，对农户按照道德品质、信用记录、经营能力(经济实力)、偿债能力等四个方面指标计算分值，确定信用等级，在此基础上评定信用村和信用镇。这种模式采集的信息存在信息分散、信息量小、评价体系不够科学等弊病；另外，公安、交通、司法、税务、工商等行业及新兴的网络公司也都开展了信息系统建设工作，其中包含着不少对评价农户信用等级有用的数据，但由于这些行业和部分之间难以有效沟通，也没有专门机构负责总领信息采集工作，导致这些数据不能统筹运用。

(二)农村信用法律法规建设不完善

2013年3月国务院出台的《征信业管理条例》，对农村信用体系建设的主体、目标、内容方式等没有做出明确的说明，农村信用信息采集缺乏相关的法律法规保障，信用征集和评价缺乏统一标准，信用评价、信用信息共享与应用的途径缺乏规范指引，而且，该条例对信息的财产价值也没有清晰的认定。因此，急需对社会信用体系建设相关法律法规加强研究，修正《物权法》《破产法》《刑法》等相关法律，以规范征信公司的破产行为。

（三）资金来源渠道缺乏，风险较大

早在2006年12月，银监会就出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策若干意见》，允许农民和农村小企业发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区性信用合作组织，尽管一开始就有“章程”、“制度”等条文对其经营过程进行规范和约束，但仍然无法避免“乱象丛生”的现实。大丰法院网2011年10月24日一则题为《大丰法院反映农民资金互助合作社违规放贷现象应予重视》的调研信息称，“近年来该院受理涉及农民资金互助合作社纠纷案件40余件，其中农民资金互助信用合作社违规向信用社成员以外主体放贷案件10余件，该类行为不仅扰乱了农村金融秩序，降低了宏观调控效果，而且给农村稳定增加了不和谐因素，应予高度重视”。

为什么农民信用合作社那么热衷于违规向信用社成员以外主体法放贷呢?原因只有一个——高利息诱惑。在连云港的案例当中，连云港四家农村合作社以15％的利率为诱惑非法展开存款业务，其挺而走险也反映出来农村合作社资金不足，资金来源与渠道缺乏的问题。按照规定，农村信用合作社不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务，不得以该社资产为其他单位或个人提供担保，因此农村信用合作社的资金只能接受社员的存款，向社员发放贷款，这就使得农村合作社的资金来源结构比较单一，限制了其发展规模。另一方面，出于存款安全考虑，一般村民更倾向于将资金放于更加安全的银行，农村资金互助以小额贷款为主，成本高、利润低使得农村信用合作社竞争力欠缺，在获得资金方面优势并不明显。

（四）内部管理混乱，风险控制能力弱

目前农村信用合作社内部管理不规范主要表现在：一是一些地方在审批设立时，由于对主要发起人的任职资格把关不严，从而使牵头人对办社方向、内部管理制度了解甚少；二是民主办社、民主管理制度没有得到有效落实。在连云港等市，虽有统一的《农民资金互助合作社示范章程》、《农民资金互助合作社监管办法》和财务会计核算制度等，但仍有一些社置有关管理制度于脑后，重大经营方针少数人说了算，搞“家长制”或“家族式”控制，社员的主体地位没有体现出来，社员制没有真正落实。按照规定，农村合作社必须设立监事会，在一些重大事件时需要召开社员代表大会。由于农民受到自身的文化水平和专业素养的限制，很难做到有效的监督。一般情况下，农民难以看懂会计报表，也没有管理监督的经验，因此在监管上存在困难。在外部监管缺失的情况下，内部管理就失去了制衡，经理的权限就失去了制约从而可能产生道德风险。正是这种内部监督的缺失导致一些农村信用合作社在资金被挪用很久之后，仍然没有人发现。从风险控制能力来看，由于农村信用合作社面向客户群体的特殊性，使得其发放贷款面临一些难以预见的风险。例如，2013年初爆发的禽流感给养殖家禽的农户造成了巨大的损失。这种风险一般难以预见，爆发突然，缺乏有效的预警机制。一旦爆发，农村合作社将面临贷款难以收回的尴尬局面。

三、新时期农村信用合作社的发展展望

（一）要坚守合作制草根本色

坚持社员制、民主管理和自治互助，推进信用社的健康可持续发展。根据国际合作社联盟对信用社的定义，信用社是自愿联合起来的人们通过共同所有与民主管理的组织以实现其共同的经济、社会与文化目标及需求的自治联合体。社员制、民主管理和自治互助是合作社的核心原则。与股份企业和国有企业不同，合作社的所有权归全体社员共有，资产归全体社员共管。农村信用社和农村合作基金会最初都是遵循合作制原则设立的组织，但最终一个异化为商业金融机构。这其中虽然有市场环境和政策环境变迁的因素，但是最主要的原因还在于合作金融组织自身没有坚守合作制的基本原则，从而最终导致了社员制形同虚设、民主管理和自制互助原则被束之高阁。

（二）明确信用社金融地位

在商业性金融、政策性金融及合作金融构成的“三位一体”的农村金融体系中的定位与分工，健全农村金融的制度建设。农村合作金融、商业性金融、政策性金融的定位应当体现出差异性：商业性金融定位于农村中高端客户和农村产业链条上组织化程度高的农户；政策性金融定位于需要补贴的弱势群体；农村合作金融定位于分散的普通小农户。小农户的草根金融需求始终是中国农村金融体系中最薄弱的一环。小农户的金融需求具有规模小、信息不完全等特征，在寻求商业性金融支持时总是面临着较高的借款利率，不利于小农户的发展。

（三）要实现资金互助社和农民专业合作社互动互补的融合发展

重构金融合作、生产合作和供销合作“三位一体”农村合作制，加快农业产业化和农村现代化。中国农村合作金融的发展离不开农村经济发展的大环境。当前，中国的农村经济正处在城镇化、工业化、产业化的转型时期，农村生产关系在家庭承包责任制的基础上逐渐向土地合作、生产合作的方向发展。农民自发组织成立的专业合作组织日益增多，服务能力不断增强，服务内容逐渐拓宽，从技术合作延伸到共同购买生产资料、共同销售农产品等领域。

（四）完善监管体系

中国银行业监督管理委员会关于印发《农村合作社管理暂行规定》的通知第十五条规定，经批准设立的农村信用合作社，由银行业监督管理机构颁发金融许可证，并按工商行政管理部门规定办理注册登记，领取营业执照。根据此条规定，农村信用合作社的设立必须是由银行业监督管理委员会颁发金融许可证，这样把它纳入金融监管的体系，从而避免地方党委的农工部、农办等部门多头管理而又监管不利的局面，真正从制度上保障农村信用合作社监管措施得以执行，监管水平专业到位。

（五）增加资金来源渠道

农村信用合作社的特殊性质决定了其已具备了一些政策金融机构的作用，国家应该加大对农村信用合作社的资金支持，为农村信用合作社的基础设施、人员配备，提供大力的支持。要放开农村信用合作社从金融机构融入资金的限制，增加农村信用合作社资金来源渠道。农村信用合作社在一定程度上可以作为一个桥梁，把商业银行和广大农户联系起来。由于农村信用合作社扎根当地，能够很好地解决农户贷款分散、数额小、信息不对称等问题，是正规金融的有效补充。对于银行来说农村信用合作社是一个很好的客户，可以考虑由商业银行向农村信用合作社提供数额较大的优惠贷款，最后由农村信用合作社通过自身的业务把贷款具体分散到各个农户的手中，这其中也需要国家给予一定的优惠，使得农村合作社能以较低的利率获得商业银行的贷款。另一方面完善和健全农村信用合作社接受捐赠的体制，增加农村信用合作社接受捐赠的来源渠道。

（作者单位：辽宁师范大学）