切实强化土地承包管理维护农民土地承包权益

■王国忠



切实强化土地承包管理维护农民土地承包权益

■王国忠

今年中央一号文件提出，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，继续开展农村承包地确权登记颁证工作。稳定农村土地承包关系，依法推进土地经营权有序流转，仍是今年农村改革的一项重点工作。根据中央要求，结合上海实际，上海今年要抓紧推进和落实以下三项工作。

一、农村土地承包经营权确权登记颁证工作

农村土地承包经营权确权登记颁证作为2015年市委、市政府农村三项改革的重点工作，各区县狠抓工作计划落实、细化工作推进措施，确保了全市确权登记颁证工作任务的基本完成。到去年年底，全市已有1063个村基本完成确权登记颁证工作，占全市应开展登记总村数的98.8％，涉及承包农户数57.8万户、承包地确权面积164.2万亩，全市农户确权登记率达到了98.9％。

在工作取得阶段性成效的同时，也存在一些值得重视的问题：一是除文件规定两年内列入开发或撤制的村组可暂不开展确权登记工作外，有些地方由于存在不同的问题矛盾，造成还有一定数量的村组应纳入登记范围而未启动开展确权登记颁证工作；二是部分镇村面上的确权登记颁证工作虽已基本完成，但确权登记的工作规范性还不尽到位，农户申请书、登记表等文书还存在代签、漏签等现象，在一定程度上影响了面上工作质量；三是个别地区对确权登记扫尾工作不够重视，扫尾工作力度不大，农户登记率没有得到有效提高。

今年，市人大农业与农村工作委员会已经明确将区县土地承包经营权确权颁证登记工作列入专项监督检查范围，各区县要结合本地实际，采取有力措施，切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作，力争全面完成本市的土地承包经营权确权登记颁证任务，切实维护好农民的土地承包权。重点要做好以下几方面工作：

一是做好确权登记颁证扫尾工作。各区县要重点梳理暂缓确权登记的村组和未登记的承包农户等情况，原则上没有列入两年开发或撤制的村组今年都要启动确权登记颁证工作。同时，各区县要逐级制定扫尾工作计划，加大宣传引导力度，解除个别不愿登记签字农户的思想顾虑，最大程度化解他们在确权方面的相关矛盾纠纷，切实提高土地承包经营权的确权登记率。这项工作，市农经站春节前已将相关扫尾调查表格发给了区县农经部门，希望各区县在调查摸底核实的基础上如实填报。另外，对去年专项检查工作中发现的问题、工作薄弱环节等还未整改到位的要予以重视，抓紧整改完善。

二是做好确权登记颁证档案管理。各级土地承包管理部门要高度重视确权登记颁证的档案管理工作，确权登记过程中形成的各类登记工作文书、登记材料都是确权登记工作的重要依据，也是检查确权登记颁证工作质量的重要载体，区县要严格按照市农委、市档案局《上海市农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》的通知（沪农委〔2015〕237号）有关要求，坚持分级实施、分类管理、集中保管的原则，对工作资料、登记材料、登记簿等农村土地承包经营权确权登记相关工作资料进行科学归档，确保管有人、存有地、查有序。有保管条件的区县在征得当地档案管理部门同意前提下可自行保管确权登记档案，没有条件的要在确权登记整体验收后及时将相关档案移交当地档案管理部门。

三是做好承包经营权的日常管理。根据不动产统一登记工作要求，农业部门在完成土地承包经营权的初始登记后，变更登记将移交区县不动产登记管理中心登记、发证。各区县要明确相关工作要求，督促指导乡镇土地承包管理部门和发包方严格按照本市农村土地承包经营权变更登记工作流程和工作规范做好日常管理工作。原则上要求做到有“动”即“变”，就是当承包农户的承包地面积、共有人、承包方代表等发生变动后，发包方要及时启动变更登记程序，乡镇、区县土地承包管理部门要及时进行审核，及时将审核后的变更信息录入土地承包经营信息管理系统。

四是做好整区县的检查验收准备。去年，按照农业部有关要求，我们初步制定了《上海农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）》，并多次上报农业部征求意见进行修改完善。今年，市农委将协同市其它职能部门开展确权登记颁证工作的整区县检查验收，按照农业部的相关要求，如条件具备，已完成确权登记工作的区县要以区县政府名义申请整区县验收，今年拟先行启动2－3个区的检查验收，面上的检查验收工作将在今明两年内完成。各区县在做好确权登记颁证扫尾工作的同时，还要按照新的检查验收办法要求和档案管理要求，抓紧做好已经完成确权登记颁证工作的自查自纠，迎接市人大农业与农村委员会的工作督查。

二、农村土地承包经营权规范有序流转工作

近年来，本市按照中央要求，坚持农村土地集体所有，积极探索所有权、承包权、经营权“三权分置”，逐步健全完善农村土地承包经营权流转公开交易市场。总体看，本市农村土地承包经营权流转比较规范、有序、健康，有利促进了本市农业适度规模经营的发展。据统计，截至2015年12月底，本市农村承包地面积175.3万亩，承包地流转面积129.2万亩，承包地流转率73.7％（全国33.3％），示范合同签订率达99.7％；已有15个乡镇开展了公开交易市场建设，173笔土地流转项目进入公开市场交易，涉及承包地面积2.2万亩，实现交易金额3508.7万元。

虽然本市农村土地承包经营流转管理工作力度不断加大，但工作推进中也存在一些薄弱环节：一是农村承包土地流转价格过高上涨比较突出。流转价格是当前农村土地流转最重要的制约因素，流转价格不断上涨将直接导致经营者的经营成本增加，不利于都市现代农业的健康发展，也不利于生态农业的建设。从实际看，目前本市部分地区的土地流转价格有逐年攀升的趋势，2010年全市土地流转均价每亩为753元，2015年流转均价每亩为1027元，增长了36.4％；且区域之间差异较大，土地流转价格最高的甚至已超每年3000元一亩。二是农地流转“非农化”有待进一步防范。去年，国家土地督查上海局分别对嘉定、青浦两区农地流转“非农化”情况进行了检查，发现了部分地区擅自将流转土地改变农业用途性质违规建设的私家园林、别墅、农家乐、停车场等项目。这项违规项目有的是历史遗留的，有的是新发生的，且从其他区县的检查情况看，各地都或多或少存在农地“非农化”现象。三是对农村土地流转公开交易市场建设认识不足。部分基层干部对土地流转公开交易市场建设的目的意义认识不足，简单认为建立流转公开交易市场增加了土地流转程序，没有充分认识到流转公开交易市场在规范土地流转、防范土地流转暗箱操作和促进现代农业发展等方面的积极作用，进而对推进土地流转公开市场建设的积极性不高，直接影响了公开市场建设试点整体进展。

去年，为贯彻落实中办、国办61号文件，市委、市政府下发了《上海市贯彻〈关于引导农村土地经营权有序流转发展发展农业适度规模经营的意见〉的实施意见》（沪委办发〔2015〕28号），同时我委也联合市规土局、工商局印发《关于加强对本市工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》（沪委农办〔2015〕52号）。下一步，要重点做好以下工作：

一是加强引导农地委托流转。各区县要采取切实措施，积极创造条件引导承包农户流转土地经营权，特别是鼓励农户委托村集体经济组织流转承包地，委托期限宜长不宜短。支持委托流转的土地流向由本地农户经营的家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体。委托流转的要由农户与村集体经济组织签订规范的土地流转委托书，明确委托面积、价格、用途及期限等；同时各区县还要梳理汇总好委托流转基础信息，及时录入土地承包经营信息管理系统，为市里制定和落实相关扶持政策提供可靠依据。

二是有效规范流转合同签订。督促指导村集体经济组织、农户个人对外流转土地时，要与流入方签订本市统一土地流转合同示范文本。今年春节后，我们专门与市工商局合同监督处就2010版土地流转合同示范文本的修订工作进行了会商，重点是完善流入方擅自改变农业用途、违规使用禁止性农业投入品、从事掠夺性经营等约束性条款，并要求增设风险保障金，以确保承包农户的权益。另外，今年将对新签、续签的流转合同倡导网上签订，流转合同实行网签既有利于管理部门实时动态掌握本市土地流转情况，又有利于对流入方的经营进行事中、事后监管。

三是稳步扩大土地流转公开市场建设试点。在总结完善去年15个试点乡镇推进农村土地承包经营权公开流转交易市场建设经验的基础上，各区县还应结合自身实际，进一步梳理确定今年流转公开市场建设试点范围，并明确具体目标任务。

四是加强工商资本租赁农地监管。各区县要在坚持农地农用、依法规范、适度规模、因地制宜等原则的基础上，结合本地实际，进一步明确工商资本进入农业的重点领域和范围，注重加强工商资本租赁农地全过程监管，健全工商资本租赁农地风险防范机制，尤其要强化工商资本租赁农地事中事后监管，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境，确保本市农村土地健康有序流转。

五是开展规范土地流转专题调研。今年，市农委将规范土地流转列入重点调研课题，主要是对土地流转价格变化、土地流转“非农化”等情况进行分析，并结合上海实际，提出有效调控土地经营权流转价格过高和有效遏制承包地“非农化”的相关政策和举措，保障和推动本市都市现代农业健康可持续发展，希望各区县予以关注和参与，也可结合本地实际，积极开展相关调查研究。

三、农村土地承包经营纠纷调处工作

近年来，各区县十分重视农村土地承包经营纠纷调处工作，在大家的共同努力下，本市调解仲裁体系逐步健全，队伍不断加强，场所设施日益完善，农村土地承包经营纠纷调处工作逐步走上制度化、标准化、规范化、法制化的轨道，有效地维护了农民群众的合法权益。2015年本市农村土地承包经营纠纷调处工作成效显著，受到了农业部的充分肯定，截至2015年年底，全市共受理调处土地承包经营各类矛盾纠纷450件，已调处450件，案件调结率100％，其中镇村调解432件，占96％，区县仲裁18件，占4％。仲裁案件中裁决的11件，占仲裁案件的61.1％。

虽然本市农村土地承包经营纠纷调处工作取得了阶段性成效，但工作推进中也存在一些不容忽视的问题：一是部分区县经费保障有待进一步明确。2015年全市9个区县的纠纷调处工作经费均已落实到位，但个别区县并未按照农业部有关要求将调处工作经费在财政预算单独科目予以保障。二是业务培训制度有待进一步健全。从去年年底专项检查情况看，部分区县虽然开展了纠纷调处相关业务培训，但有的年初没有制定培训方案，有的年末没有培训总结，在一定程度上影响了纠纷调处工作质量。三是硬件设施有待进一步完善。部分区县的仲裁场所建设还未按照农业部相关要求落实到位，相关仲裁规范、工作制度等还未健全。

今年，虽然本市土地承包经营权确权登记颁证工作已基本结束，但仍有部分村组还需启动开展确权登记颁证工作，仍有少部分农户的承包经营权还需进一步落实，其中一些潜在的、深层次的矛盾纠纷也将逐步显现，各区县要提高工作的规范性，注重发挥纠纷调解仲裁体系作用，依法依规维护农民合法的土地承包经营权益，切实维护农村社会的和谐稳定。为此，下一步要重点做好以下四个方面的工作：

一是加强宣传培训，提升履职能力。各区县要制定专题培训计划，落实培训方案，注重加强对镇村干部、区县土地承包管理部门和仲裁机构工作人员、仲裁员的业务培训，学习了解土地承包经营纠纷调处的相关法律规定，深刻领会法律基本内涵，切实提高基层调解仲裁队伍的业务能力。市里年初已经制订了今年的培训方案，计划举办1-2期培训班，重点培训区县仲裁员、仲裁办工作人员。同时，结合2016年农业部开展农村土地承包仲裁员职业技能鉴定的试点工作，按照农村土地承包仲裁员的职业标准，加强仲裁员的技能培训力度，为推进好职业技能鉴定工作积累经验。

二是严格工作规范，确保仲裁质量。对一些情况复杂、涉及面广、社会关注度高的矛盾纠纷，各区县仲裁机构要深入当事人所在地调查实际情况，掌握承包档案和纠纷发生前因后果，同时要积极创新工作机制，协调法制办、信访办、法院等部门专家研究分析案情，把握适用法律条款，加强信息沟通，确保案件审理的公正和裁决的质量。

三是落实工作经费，保障业务开展。按照农业部有关要求，市农委已将市级仲裁员业务培训经费纳入了市农经站财务预算，各区县也要把年度的仲裁员、调解员业务培训经费和仲裁工作经费列入农委或农经站的年度财务预算，并不断完善设施设备，确保纠纷调处工作的正常开展。

四是加强工作考核，促进工作落实。本市农村土地承包纠纷调解仲裁体系建设已经纳入市社会综合治理办公室对各区县的重要年度考核内容，每年由市农委按照农业部的相关考核指标对区县进行检查考核。区县政府要将农村土地承包纠纷调解仲裁体系建设列入对镇村社会综合治理的考核内容，督促镇村切实做好土地承包管理工作，有效减少化解源头的矛盾纠纷。

（作者系上海市农业委员会总经济师）