互联网金融监管再升级

文 《法人》记者 肖岳

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互联网金融监管再升级

文 《法人》记者 肖岳

多重监管措施“穿透”之下，互联网金融将完成由“发展”到“规范发展”的过渡

10月13日，国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》对于互联网金融风险专项整治工作进行了全面部署与安排，而人民银行、银监会、证监会、保监会等17个部门也相继出台了与其自身所分管领域相关的多项 配套政策，将具体整治重点进行明确。

近年来，随着互联网金融产业在我国的快速发展，在为社会提供积极、灵活的金融服务的同时，也存在一些风险和隐患，甚至出现一些干扰市场秩序现象以及违法犯罪的案例。此前，诸如e租宝、中晋系等案件就较具代表性，这也从侧面反映出互联网金融领域的乱象尤多，有些业态已经和正确的创新方向相违背，甚至产生了“劣币驱逐良币”的效应。

因此，本次《方案》的发布，被认为恰逢其时，同时《方案》也被认为是互联网金融行业监管和整治行动的升级。接下来，互联网金融行业将迎来更加强力、精准、有效和更具操作性的一系列监管举措，互联网金融行业鱼龙混杂的现象也将得到进一步整治。

“促发展”转为“规范发展”

根据《方案》的内容，P2P网贷、股权众筹、互联网资产管理、第三方支付等领域成为本次整治的重点。

不可否认的是，互联网金融行业近年来在国内的不断发展，以其成本低、融资便捷等优点而深受用户喜爱。互联网金融行业不断深化发展的同时，也丰富了金融市场层次，对于大众创业、万众创新起到了很好的助推作用。

监管层对于互联网金融的重视，从历年的政府工作报告中也能有所感受。互联网金融首次被写入政府工作报告是在2014年，并提出“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制”，而在2015年的政府工作报告中，再次提及“促进互联网金融健康发展”，而今年互联网金融更是第三次被写进政府工作报告，李克强总理做政府工作报告时指出，要规范发展互联网金融。

可以看出，互联网金融已由“促发展”向“规范发展”转变，除体现在政府工作报告以外，监管层针对互联网金融的相关文件的密集下达，也从另一个角度展现出互联网金融监管理念的发展变化。

2015年7月18日，央行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，其中提出“作为新生事物，互联网金融既需要市场驱动，鼓励创新，也需要政策助力，促进发展”。而随着2015年以来，一些打着互联网金融旗号进行非法集资和诈骗的平台不断案发，也导致相关监管举措的不断推出。国务院发布的《关于进一步做好防范和处置非法集资工作的意见》（国发〔2015〕59号），即提到“尽快出台P2P网络借贷、股权众筹融资等监管规则，促进互联网金融规范发展”。

至10月13日国务院办公厅正式发布《方案》，互联网金融行业无论是业务层面还是外部政策环境，都已和一年之前产生了较大变化。

对于此次国务院正式发布的《方案》，网贷之家CEO石鹏峰在接受《法人》记者采访时表示，早在今年4月，国务院就已联合17个部委制订了《方案》，而近日总体《方案》以及各细分领域的详细方案均已公开发布，这预示着互联网金融行业发展的规范工作已经进入深水区。

“从一整套《方案》中也可以看到监管层对于促进互联网金融行业规范、有序、健康发展的良苦用心。”石鹏峰表示，《方案》中特别提到对多个细分领域的整治内容，针对不同的监管部门分类提出不同领域的细节方案，也是延续了分类监管的原则。而分类监管原则一直是中国金融行业的主要监管思路之一。

此外，《方案》中还特别提出“穿透式监管”，要求从行为实质角度出发，来定义业务属性和监管责任主体，亦被认为是中国金融监管历史上的一次重大进步，但同时也对监管层提出了很高的要求。

中国人民大学法学院副院长、金融科技与互联网安全研究中心主任杨东在接受《法人》记者采访时表示，《方案》属于统筹整治地位，是具有指导性和规范性的文件，涉及面很广，涉及领域宽泛，对行业影响较大，但也难免会因影响面太大而不能面面俱到。

“穿透式”监管杜绝死角

《方案》的工作原则中提到：“明确分工，强化协作。按照部门职责、《指导意见》明确的分工和本方案要求，采取‘穿透式’监管方法，根据业务实质明确责任。”

按照《方案》要求，将针对P2P网络借贷、股权众筹业务、第三方支付业务等进行专项整治。根据《方案》，本次互联网金融风险专项整治工作分为摸底排查阶段、分类处置阶段、验收规范阶段三步走，并将于2017年3月前完成。

值得注意的是，无论是在《方案》中，还是在此后媒体相关报道中，“穿透式监管”都被多次提及。

中国人民大学财政金融学院副院长、金融与证券研究所（FSI）副所长赵锡军在接受《法人》记者采访时表示，“穿透式”监管，是一种新的提法，目前的监管难免出现一些监管不到位或者有断层和缺层的情况，如部分互联网金融行为打政策“擦边球”，寄用某一个明目后，使得监管难以将这种行为囊括。

“现在互联网金融寄用的明目很多，就造成了现有的监管力量和资源不够的情况。因为现有的监管资源和力量基本上是按照传统的业务分工进行配置，对于互联网金融中很多利用技术手段、利用互联网手段来开展的经营活动就比较缺乏监管的力量，所以要实现‘监管够得着’，必须穿透现有的技术力量。”赵锡军告诉《法人》记者。

此外，本次《方案》在监管的层次、覆盖面以及程度上，也与以往有所不同。

首先，以往包括人民银行、银监会、工信部等发布的一些关于互联网金融方面的监管原则，都属于部门规章。而此次《方案》由国务院发布，层次有所提高。

其次，此前无论是人民银行还是银监会发布的有关监管文件，监管范围往往较为有限。如银监会之前发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》，针对的只是P2P行业。

最后，在执行力度上，此次国务院发布的《方案》可操作性更强，规则更严谨。

无论此前发布的一系列监管规则还是本次《方案》，目的都是规范互联网金融行业，使其健康发展，并对不规范的机构、不规范的行为、不规范的产品和不规范的服务进行整治。

石鹏峰在接受《法人》记者采访时表示，“穿透式”监管是从行为的角度进行监管，可以说是我国监管行为的一次巨大进步。在互联网时代，跨界成为较容易发生的事情，而由于我国金融行业仍处在分类监管的现状下，各种互联网下的跨界金融创新，很容易出现监管的真空地带，从而导致大量风险的隐藏和积累。

而“穿透式”的监管原则，从行为的本质角度出发来定义监管的主体和要求，同时将整个金融业务流程的各个环节，从资金端到资产端完全穿透、连接起来，甄别业务性质，根据业务功能和法律属性明确监管规则，可以有效减少监管的真空地带，从而帮助风险的暴露和防治，实现金融风险监管全覆盖。

“更有利于对‘四不像’的互联网金融产品进行监管。”杨东亦在接受《法人》记者采访时强调，以往对于互联网金融行业的监管主要基于“一行三会”来进行。其中，股权众筹归证监会管，网络借贷平台由银监会负责，互联网保险业务则由保监会来监管。

由于互联网领域跨界产品较多，而一些平台利用互联网手段对“一行三会”的监管视而不见，就需要监管层透过表面现象，分析其内在的功能和结构，判断其金融的性质，并最终确定是由银监会、证监会还是由保监会监管，即穿透业务表象，抓住实质进行监管。

整治并非打压

随着《方案》的发布，亦有身处互联网金融中的一些P2P平台开始担忧，监管升级之后，行业或将受到打击，P2P行业内的平台面临洗牌风险，甚至可能步入寒冬。

在石鹏峰看来，实事并非如此，他在接受《法人》记者采访时表示，根据《方案》相关要求，2016年4月至2017年3月为专项整治工作实施期。但专项整治工作在《方案》下发前已经同步开展了半年，对所有的从业机构而言，已经经过半年的学习解读、合规调整和摸底排查。从当前的影响来看，部分平台选择了主动良性退出，也有部分平台选择转型，当然也有部分平台（但比例比之前几年的低）出现了恶性问题事件。

“从接下来几个月的专项整治工作可能带来的影响来看，由于之前半年多的消化、准备和发酵，其实未来几个月里并不会出现非常突然的大规模的行业洗牌。”石鹏峰认为，从《方案》来看，规范整治工作的整治对象是存在违法违规问题的行为和机构，而非全盘否定互联网金融行业的意义和价值。

石鹏峰表示，目前的监管正处于分类处置阶段，当前阶段的具体要求是将所有的从业机构分为三大类：第一类，对于基本合法合规的从业机构要支持鼓励其发展；第二类，对于存在一定问题的从业机构要敦促和帮助其限期整改；第三类，对于存在非法集资等涉嫌严重违法犯罪行为的从业机构要严厉打击，坚决令其退出。

而对于这三类的具体划分，则经过了全面、深度、仔细的摸底和排查。虽然有些地区从业机构数量庞大，但为了实现一户一档的深度全面摸排，在实际情况特别复杂、工作量特别巨大的情况下，各地相关主管部门则需充分利用各方资源，来保证相关工作尽可能地保质保量按期完成。

另外，在《方案》的排查方法中特别提到，在数据汇总层面，银监会要会同各方及第三方统计机构，利用行业信息库来汇总形成网贷机构基本数据统计。石鹏峰任职的网贷之家利用自身积累的网贷平台资料库和数据库，在最近的半年时间亦积极参与了此项工作。

而据网贷之家观察，互联网金融行业本质是没有问题的，也对中国金融业和民营实体经济具有非常重大意义和价值。但正如8月24日银监会等四部委在《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的新闻发布会上所言，部分从业机构偏离了互联网金融应有的本质，从而在这几年的快速发展中产生和积累了大量的问题。

“这恰恰是接下来的专项整治工作所需要面对和改变的，即拨乱反正——将行业和从业机构从偏离的方向上拉回正轨。因此也可以说，这次的专项整治工作非常的及时，也非常重要。”石鹏峰告诉《法人》记者。

石鹏峰认为，本次《方案》并没有采用简单粗暴“一刀切”的方式，而是充分尊重了市场的实际情况，抓住导致风险发生和积累的重点问题，对存在一定争议的监管点给出了进一步充分探讨的空间和余地。以债权转让为例，专项整治文件中并没有完全禁止债权转让，而是提出对于违规的债权转让行为进行排查。

尽管具体如何算作违规的债权转让行为，在《方案》中并没有详细的阐述。但从8月24日银监会等四部委发布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》的第十条禁止行为中可见，平台不得从事的是“开展类资产证券化业务或实现以打包资产、证券化资产、信托资产、基金份额等形式的债权转让行为”，实际上对具体哪些属于违规债权转让行为做了明确规定。

石鹏峰强调，监管层需要重点防范的风险，是借着债权转让的名义，实则做着期限错配、资产打包、资产证券化的违规行为。而此类行为会使从业机构承担本不应该承担、也不一定承担得起的风险（如流动性风险），且这些风险往往比较隐蔽，容易积累得越来越大。

“所以通过对这些风险精准的定位和监管，才能在实现对行业风险的精准防控的同时，不对行业造成过度的限制和冲击。”石鹏峰认为。