中非产业合作的潜力与困境

摘要：李克强总理于2014年5月访问非洲时提出了推进中国与非洲面向未来的六大合作工程，从中国的产业转移需要、非洲国家的资源与发展需求以及双方既有的合作基础等多方面因素综合来看，产业合作应作为六大工程的核心。文章以东非国家乌干达为例，分析了中非产业合作的潜力及面临的困境。文章认为，产业合作是中非双方的共同需要，且双方有坚实的合作基础并为进一步合作做好了政策与制度准备。但同时也存在着影响产业合作的负面因素，其中既有中方因素，也有非洲本土的因素，应该引起双方的重视。

关键词：中国；非洲；产业合作；乌干达

一、 引言

2014年5月，李克强总理分别对埃塞俄比亚、尼日利亚、安哥拉、肯尼亚四国以及非盟总部进行了访问。当地时间5日，李克强总理在非盟总部发表演讲时提出了包括产业合作工程等在内的推进中国与非洲面向未来的六大合作工程。总体而言，这六大工程之间密不可分、缺一不可，几乎覆盖了非洲经济与社会全面发展的各个方面。其中，产业合作工程是核心，其他五大工程属于产业合作工程的配套工程。此外，从中国的产业转移需要、非洲国家的资源与发展需求以及双方既有的合作基础等多方面因素综合来看，产业合作也应作为六大工程的核心。

二、 中非产业合作的潜力

1. 产业合作是中非双方共同的需要。就中国而言，受资源、环境以及劳动力成本等因素的制约，传统的粗放型经济增长方式已难以为继，日趋丧失扮演“世界工厂”角色的优势。欲求实现未来经济的可持续增长，中国亟需进行产业转型升级，同时对外转移技术门槛低、劳动力密集的制造业，中国目前也正在进行这一筹划。

就非洲而言，产业发展更与其金融、减贫、生态环保、人文及和平安全事业发展密切相关。非洲劳动力资源与自然资源都十分丰富，但近百年的殖民经历致使这一大陆积贫积弱，特别是殖民历史遗留的单一经济结构问题，使非洲尽管在政治上获得了独立，经济却长期处于依附状态，畸形发展，被迫遭受不公正、不合理的国际经济秩序的盘剥。非洲要想改变这一状况必须实现工业化，非洲各国也充分认识到了这一问题的重要意义，出台的地区及国家发展战略中也多将产业发展列为重点。凭风借力好扬帆，李克强总理提出的“产业合作”，为非洲承接中国产业转移、走工业化道路提供了良机。

2. 中非之间有坚实的合作基础。中非之间没有历史纠葛，双方关系从非洲国家承认新中国并与中国建交、中国支持并帮助非洲国家摆脱殖民统治、争取民族独立的政治关系为起点，至今已发展为政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系。就中乌关系而言，自1962年10月18日建交以来，双方保持了长期的友好关系。经贸关系方面，中乌早在20世纪60年代就已经开始了经济贸易往来，只是从当时直到20世纪80年代末双边经济技术合作以中国单方面为乌干达提供援助为主要形式，中国政府通过优惠贷款、无偿赠送等方式向乌干达提供了大量的经济援助，帮助其发展民族经济。

从1987年开始，双方经济合作的规模和范围不断扩大。尤其是2000年中非合作论坛成立后，中乌合作开始由政治主导型向政治、经济、社会、文化等全方位务实、理性合作转变，此后双方的经贸往来渐具规模，经济交流的层次全面加深。中国赴乌投资的企业不断增多，投资量不断增加。据乌干达投资局统计，2013年～2014年财年，乌干达共吸收外国直接投资14.7亿美元，其中中国投资4.4亿美元，是该国外国直接投资第二大国。此外，中国该财年在乌干达投资的项目为53个，为2.1万人提供就业机会，排名分别为第二、第一名。截止到2014年底，中国共有400多家投资企业在乌干达注册登记，累计投资额达到26.34亿美元。中国企业在乌干达的投资主要涉及贸易、数字电视运营、农业开发、皮革加工、钢铁等建材生产和酒店等行业。

3. 中非双方均有合作的意愿。在充分认识到了彼此需求与能力的基础上，中非双方均有促进产业合作的意愿，并做好了相应的准备工作。

2015年3月， 乌干达总统穆塞韦尼应中国政府邀请，出席在海南召开的博鳌亚洲论坛2015年年会。会后，穆塞韦尼总统分别与中国国家主席习近平、总理李克强及全国人大常委会委员长张德江举行了会谈。在三次会谈中，双方均围绕产业合作、基础设施建设投资等问题进行了较为深入的讨论。习近平在3月31日与穆塞韦尼的会谈中指出，中国愿与乌干达分享在发展经济特区和工业园区等方面的经验，鼓励并支持中国企业赴乌开展能矿、产业开发、农业等领域的合作，加强双方在基础设施建设、投资、医疗、旅游等领域的合作。穆塞韦尼表示，乌干达希望同中国的发展战略、对外合作政策以及赴非投资兴业的中国企业进行战略对接，加强双方在水电、标准轨铁路等基础设施建设以及石油、矿产、旅游、工业产业园等领域的合作。

本人在2015年6月乌干达调研时，该国的政府官员也表达了类似的期待。如乌干达财政、计划和经济发展部债务与现金管理司首席经济学家说，“我们重点关注基础设施建设，主要是交通运输基础设施，我们将寻求与中国等国的合作，铺设高速公路，将城市连接起来。我们还希望发展信息通讯技术，在这方面我们将与中国进行两个项目的合作。另外，我们还将发展旅游业。这些都是我们将重点发展的领域，所以一个很重要的主题就是基础设施建设，因为它是它们的推动力”。

4. 双方均做好了制度与政策准备。中国方面，产业转移已经成为了国家战略，并制定了相关的政策，甚至很多省都有自己的规划。

乌干达方面，目前，《2015-2020年国家发展规划》（以下简称为“《规划二》”）与《2040年愿景发展战略》（以下简称为“《2040愿景》”）分别为指引乌经济与社会发展方向的中长期与长期规划，而前者为实现后者设定的总目标的6个五年计划中的第二个阶段性计划。

《规划二》指出，产业发展的目的在于促进可持续的工业化发展与适当的技术转移与发展。政府与非政府主体相互配合，共同负责促进产业发展，包括：贸易、工业与合作部，乌干达发展公司，乌干达工业研究院，乌干达制造商协会以及其他正规与非正规私营部门。其中，各政府部门、机关及地方政府负责制定与实施有利于在乌干达投资与经营的政策与法律；私营部门则进行可以提供就业机会的生产及制造业的投资，工业与制造业可以为乌具有主导地位的农业与非农业生产增值，并可以培育有利于投资与经营的环境；发展伙伴则可以通过为上述行为体提供资金与技术支持帮助其提高能力，从而使工业对乌国内生产总值的贡献率从2012年～2013年财年的20.6%提高到2019年～2020年财年的24.5%。为实现这一目标，通过对以下产业采取准市场化方式进行投资至关重要：农业加工（牛肉与乳制品、皮革制品、纺织服装、木制品）；矿业（钢铁、金属加工、化肥与农药、陶瓷）；轻工业（制药、电子电器、石油化工、包装、纸业）。

《2040愿景》计划在实施该愿景的第一个十年，重点将放在建立具有经济命脉意义的产业上，包括：农业、钢铁工业、石油和天然气产业，奠定有利于向先进产业化发展的科技、工程与创新基础。政府还将建立一个作为数字产业中心的高科技城市。随后几年，重点促进电子和微电子产业、机床、运输与汽车等较高技术产业、航空航天工业、纳米和生物技术产业的发展和升级。此外，继续研发基地的发展和升级，使其成为具有强劲竞争力的工业基础。

为有效地利用工业化带来的机会，加强包括基础设施建设、人力资源开发、科学技术和善治的发展。具体是通过吸引乌重点产业方面的重要跨国公司，刺激技术的尽快转让。为了确保工业的协调发展，政府将计划与支持全国各地的专门性工业园的发展，以充分利用各地丰富的自然资源。此外，利用国家的竞争优势发展可行的产业群，使生产成本最小化、降低运输成本，从而使乌的工业产品具有全球竞争力。另外，建立专门的经济特区促进工业与经济的长期发展，这些将营造一个有利于国内外直接投资的可持续环境，并有助于以发展战略性产业能力及工业园的建立。在建立这些经济特区时，需重点考虑如下因素：经济特区与原材料所在地及能源与交通等关键性基础设施的距离；地理位置、辐射范围、对旅游业等产业的带动。为了为工业发展营造一个有利的法律环境，政府将实施和支持外向性政策来吸引外商直接投资。此外，将制定可以促进私营部门发展的政策框架。

三、 中非产业合作面临的困境

1. 中方存在的问题。其一，中国企业“走出去”容易，但“走进去”困难。主要表现为三个方面：①“走出去”之前不熟悉所在国相关法律法规与政策；②开展经济活动过程中怠于履行社会责任；③出现问题时不擅长与当地社区有效沟通。中资企业在非洲国家承建牵扯多方利益的大型项目时，习惯按照中国模式运作，不擅长与当地相关利益方协商沟通。

其二，恶性竞争、无序经营问题较为严重。《中国企业国际化报告（2014）》指出，部分中国企业在对外投资中缺乏合作，为了拿到非洲、拉美、东南亚国家或地区的基础设施建设项目的订单，采取低价策略，恶性竞争。中铁三局驻乌负责人在介绍中资企业在乌干达的经营情况时就举了一个轰动一时的案例：2012年1月，乌干达交通部与中国土木集团工程有限公司（以下简称“中国土木”）签署了一项框架性协议，将该国某铁路工程项目以17.5亿美元的价格承包给了后者。但是，另一家中国央企在项目启动前又私底下报出了12.5亿美元的更低价格。次年4月，乌干达政府撕毁了之前与中国土木签订的框架合作协议，而与该中国央企签署了一份新协议，将承包权授予了该企业。

其三，中国普通公民方面的问题。20世纪50年代中期至80年代末，普通中国人在非洲人心目中的印象十分美好。随着我国“走出去”战略的实施，越来越多的中国人走进了非洲，可谓“鱼龙混杂”，从而致使尽管中非官方关系总体向好，但非洲人民对普通中国人的情感却变得爱恨交织。个人的不良行为，不但影响自身的生存、企业的发展，更会损害国家的形象。目前，中国人不遵守当地法律法规的现象最为突出，主要表现在以下三个方面：首先，非法入境、非法居留和非法就业。其次，出境时携带一些非洲国家海关明令禁止私带出境的违禁品，而在海关被检查人员发现不符合标准的物品并要求支付额外费用时，喜欢花钱息事宁人。最后，绝大多数非洲国家限制或禁止外国人从事商品零售业，但中国人在非洲开店现象还是不少。

2. 非洲本土存在的问题。首先，相关政策与制度障碍。由于缺乏发展资金乃至财政资金，非洲国家普遍欢迎外国投资，愿意出台各种优惠政策或措施吸引外资进入。但另一方面，或受国内政治经济形势变化影响，或受相关利益集团施压，非洲国家的引资政策和制度经常摇摆多变，对外国投资者十分不利。

乌干达方面，总体而言，该国经济自由化程度较高，对外来投资几乎没有行业和资金比例等方面的限制，投资政策也具有延续性，宗教和工会势力对投资的影响较小。但是，在企业注册、外籍雇员与管理人员工作许可的办理、业务开展初期的服务、特殊经济领域的许可证办理、财产登记等的管理方面，乌干达的情况却不尽如人意。乌干达另一个重大挑战就是如何吸引和利用好外资来发展。乌干达现行法律中有包括《投资法》、《所得税法》、《公司法》等七部与投资合作相关的法律，但这些法律及其他相关政策与制度在税收、外国技术人员、外国企业主居住优惠方面的规定差强人意，外资高昂成本造成外资进入乌干达困难。

其次，国内与地区安全局势。国内与地区安全形势的不稳多年来一直对很多非洲国家经济与社会的持续稳定发展造成了很大冲击，主要表现为地区尤其是邻国社会动荡的外溢性、恐怖主义以及主要由大选引发的政局动荡与社会骚乱。就乌干达而言，其地处大湖地区这个多年来战乱不断的地区的中心，长期受刚果金、卢旺达等邻国内战等冲突的影响，目前又受到了索马里青年党恐怖主义的威胁，而其重要的进出口通道肯尼亚的政治动荡，也会直接影响乌干达的进出口。就乌干达本国的情况而言，长期活跃于该国北部的反政府武装力量圣灵抵抗军破坏了大量的经济资源，曾经严重的叛乱活动使这一地区的贫困状况加重。

再次，腐败问题。非洲国家的腐败问题普遍比较严重，有可能增加投资者的投资成本。无论是官场还是商界，行贿是非常普遍的现象，各种投资和工程招标项目更是离不开回扣。国际监督机构“透明国际”发布的《2009年全球清廉指数》报告称，在受调查的来自亚洲、美洲、中东、欧洲和非洲69个国家中，按得分高低，乌干达与喀麦隆并列倒数第三，是受贪污腐败影响最严重的国家之一。该机构发布的2014年报告中，乌干达在174个国家中排名142。尽管该国的腐败问题有了些许的改善，但目前的状况还远未达到令人满意的程度。不论是本国企业还是来乌投资的外国企业，都不同程度地受到了腐败问题的困扰。

最后，基础设施建设落后。基础设施落后是长期制约非洲经济发展的重要因素。就乌干达而言：能源方面，目前仍主要依靠木材提供能源，电力仍不能满足基本需求。乌干达是世界上人均电力消费最低的国家之一，2009年为69.5千瓦/小时，远低于非洲578千瓦/小时和世界2 752千瓦/小时的人均水平。乌干达目前电力使用比例是：29.3%的电力用于居民日常生活，13.2%用于商业，57.5%用于工业。由于电力供应不足，工农业生产及商业发展受到很大制约。电力供应的不足阻碍了生产，增加了成本，影响了企业的利润；运输方面，作为内陆国家，乌公路、铁路、航空基础设施都较差，发展旅游业、矿业、石油与天然气领域所需的基础设施均不能满足现实需要，且维护不善，公路方面更是如此；信息和通讯方面，尽管该部门近几年取得了较大的发展，但仍面临诸多挑战。

四、 结语

当前，中国与非洲国家都在积极推进工业化进程，谋求经济后发优势。2008年全球金融危机宣告了我国传统经济增长方式的终结，凸显了我国工业化进程中产能过剩的问题，欲求实现工业化进程的平稳推进，必须进行产业升级与转移。而大多数非洲国家的工业化进程尚处于起步阶段，经验与资金均不足，非常希望借鉴其他国家的发展经验，加之多数国家目前正积极推行“向东看”政策以满足发展的融资需求，这为双方进行产业合作、实现共同发展提供了前所未有的机遇。值得指出的是，非洲各国的工业化水平、资源状况、对外来投资的政策及投资风险等不尽相同，因此在开展对非产业合作时，中国政府在积极鼓励的同时，应正确引导。而企业更应在赴非投资之前做好充分的调查研究工作，详细了解我国对企业“走出去”及非洲国家对外来投资的政策，规避风险，唯此才能实现中非产业合作的顺利开展。

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基金项目：国家社会科学基金重大项目“多卷本《非洲经济史》”（项目号：14ZDB063）。

作者简介：李雪冬（1983-），男，汉族，吉林省农安县人，中国社会科学院研究生院西亚非洲系博士生，研究方向为非洲国际关系。

收稿日期：2016-02-21。