我国村官涉土腐败的对策分析

王雅

[摘 要]村官腐败的现象直接发生在人民群众的身边，其造成的影响是基础性的，而涉土腐败与群众的利益关联程度巨大，近年来更是成为影响群众满意度的重要因素，因此，治理村官涉土腐败的问题就具有了双重意义。本文通过对村官涉土腐败现状进行具体分析，探讨村官涉土腐败的原因，并据此给出治理村官涉土腐败的对策。

[关键词]村官；涉土腐败；治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.151

[中图分类号]D922.3；D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-04

1 引 言

在全面深化改革背景下和依法治国方略下，我国腐败治理取得了阶段性的巨大成就，其内涵和形式都得到极大丰富。但从十八大以来腐败治理的特征和趋势来看，农村腐败治理还未成为当前我国腐败治理的重心。村官在现有政权组织中发挥着基础性作用，他们承担着大量的公共事务职能，对于公共服务和产品提供、基层政权建设、农民对国家和政府的认同具有重要的作用。村干部行使其权力的结果直接影响党和政府的治理质量。近年来，村官腐败现象频发逐渐成为制约我国农村经济发展、社会进步的主要因素，因此预防和惩治“村官”腐败，势在必行，图1列举了历年“村官腐败”文献数，图2统计了历年“村官腐败”媒体关注度。

根据图1、2所示，近十年来无论是关于村官腐败现象的研究文献数量还是媒体对于村官腐败的关注度都有较大幅度的提升，尤其近两年村官腐败现象更是成为学者们研究的热点和媒体关注的焦点。相对于机关腐败的多样性，我国村官腐败的领域相对集中，集中表现在涉土腐败上。据《2014年中国国土资源公报》统计：2014年我国发现违法用地行为8.1万件，涉及土地面积4.1万公顷；立案查处违法用地案件5.9万件，涉及土地面积3.6万公顷，同比分别上升0.1%、1.6%；收缴土地1 983.4公顷，罚没款17.3亿元。以河南省为例，根据河南省国土资源厅提供的统计监测指标显示：2014年全省全年发现土地违法共计2 919件，同比上年增长146.54%，其中涉及土地面积1 670.04公顷，涉及耕地面积1 060.94公顷，分别同比增长173.34%，211.04%。在现有的城镇化背景下，土地成为影响我国国民财富的重要因素，土地腐败也就成为影响人民利益实现的重要障碍，图3列举了历年“土地腐败”文献数，图4统计出历年“土地腐败”媒体关注度。

从图3、图4可以看出，近十年来关于土地腐败现象的研究文献数量增长了约5倍，同时这段期间媒体对土地腐败现象的关注度增长较为缓慢，不过在经历2012年低谷后，近三年媒体关注度也出现了爆发式增长。由此可见，土地腐败程度之重、金额之大越来越引起社会各界的关注。

而在土地腐败愈演愈烈的大背景下，“村官”涉土腐败也受到了很大关注，因为在村民自治这一制度背景下发生的村官涉土腐败在极大程度上损害了村民的正当利益，其影响之恶劣，直接关系到村民对政府治理的信任和满意度，严重影响了我国在2020年全面小康社会的实现，严重阻碍了新农村建设的进程，严重破坏了社会的和谐稳定。由此可见，研究村官腐败中的涉土腐败治理，无论是基于全国还是个别省份都有着十分重要的意义。

2 村官涉土腐败的现状分析

2.1 村官涉土腐败的概况

所谓村官涉土腐败指的是村官作为农村集体土地管理者，在涉及土地产权流转、土地开发、宅基地审批、涉土资金管理等过程中滥用权力，谋取私利的违纪违法行为。我国的村官涉土腐败主要涵盖以下几个方面：一是在集体土地转为国有土地的征用、拆迁过程中，村官利用手中的管理权力寻租腐败，收受贿赂等谋取私利；二是在集体土地产权流转，集体土地资源与资产开发，集体土地资金的管理利用等过程中，损害集体利益来获取私人利益；三是农村基础设施建设过程当中，在建设用地、宅基地等方面欺上瞒下，提供虚假材料和信息，非法获取或变更土地用途，非法获取土地使用权来谋求私利；四是在以土地产权管理为条件和基础的涉农资金管理中，如在退耕还林补贴、农业补贴等基于土地数目的补贴发放方面出现吃拿卡要、虚报截留的现象，图5统计了2014年前三季度涉农案件分布比例。

从整体来看，村官涉土腐败案件的数量巨大，且具有多样的表现形式，涵盖和涉及土地和征地拆迁腐败、资金管理管理使用腐败、农村基础设施建设腐败等多个领域，在整个涉农领域腐败范围内占有重要比例和影响，构成整个农村范围内腐败的主要部分。据央视财经频道报道统计，2015年1至9月全国检察机关反贪部门查办土地和征地拆迁领域案件4 386人，资金管理使用领域案件4 172人，农村基础设施建设领域案件946人，扶贫开发领域案件536人，环境保护领域案件454人，其中仅查办土地和征地拆迁领域案件的占比就达到了33%。

此外，具体到村官涉土腐败案件的金额来看，村官涉土腐败还呈现出涉案金额巨大的特点。据新京报报道，仅2013年到2014年之间，因涉案数额巨大、造成影响恶劣而引起全国媒体公开报道的“村官”违法违纪案件就有171起，大部分集中在涉土腐败领域。在这些公开报道的案件中，涉案金额千万元级以上的案件有12起，几乎全部与涉土腐败有关系，涉案总额达到22亿元，土地、拆迁领域成为涉土腐败的重灾区，占到这12起案件中的7起。

村官涉土腐败与经济发达程度有着一定联系，其在地域区分上，江苏、浙江、广东等经济发达地区村官涉土腐败较为严重和集中。在涉土腐败所占比例上，经济发达地区涉土腐败成为村官腐败的主流。以江苏为例，据江苏省南京市人民检察院统计，2009年至2012年，江苏因涉土腐败被查办的村干部占到被查办村干部总体的七成，比例较高。在数量上，经济发达地区村官涉土腐败的绝对数量更大。以广东为例，据2014年广州市政法机关数据，仅广州市白云区一个区，四年内就有101名村干部几乎全部因为涉土腐败被查处。在腐败程度上，经济发达地区的村官涉土腐败更为严重。以广东省中山市为例，该市火炬区宫花村的3名村官在10年多的时间内，侵吞征地补偿款1.27亿元，其腐败时间之长、腐败程度之深，令人发指。

2.2 村官涉土腐败的类型

研究者们对“村官”在土地管理中的腐败现象做了很多论述，整合起来可以归纳为四方面。

2.2.1 “村官”在土地征收中腐败

在城镇化大背景下和农村基础设施建设的需要下，土地征收的数量也迅速增长，在具体的征地拆迁工作中，村官利用权力之便，向上虚报冒领土地征收款，对内挪用贪污土地征收款，向外收受开发商的贿赂，围绕土地征收形成多层次腐败。

2.2.2 “村官”在土地流转中腐败

在国家推动土地流转制度改革的背景下，村委会作为基层土地经营权改革的主体，拥有极大的行政权力，通常在“反租倒包”和“四荒拍卖”等土地流转想象中寻求权力寻租。以“反租倒包”为例，村委会通过支付租金，将村民的承包地集中“反租”回来，再承包给别的土地经营者来经营获利，但是在承包对象的选择上，村委会就有很大的权力，这就为腐败提供了空间。

2.2.3 “村官”在宅基地方面徇私利己

主要表现在一些村干部在宅基地审批方面巧立名目，乱收费用，不仅如此，还挪用贪污农民的办证费用，有些村民受限于人为制造的报批手续的复杂性，直接请“村官”代理办证，因此就给村干部腐败留有空间，而村干部私自规划宅基地以及在宅基地分配上不公现象也构成村官涉土腐败的重要内容。

2.2.4 “村官”在土地转让中腐败

受限于我国较为严格的土地开发管理手续，村官常常通过土地出租的手段来谋求利益，如私自将土地租给企业主，企业免去了巨额土地出让金，村官也在这个过程中获得租金分成和贿赂。另外就是村官私自改变集体土地的用途，变耕地为商业用地，通过土地转让来获取利益，这也构成了村官土地腐败的重要内容。

2.3 村官涉土腐败的路径分析

对掌握集体土地管理权的村官来说，如何利用手中的土地管理权来寻租是其腐败手段的出发点，围绕集体土地的管理权这一核心权力，村官涉土腐败的途径有向上、向外、向内三个方向，即向上欺骗政府附着于土地的各种补贴资金，向外勾结开发商，收受贿赂，向内借权力之便向农民吃拿卡要，从政府、企业、群众“三头获利”。

从向上的腐败路径来看，主要集中在政府资金方面的套取，村官多以虚报冒领的手段来套取国家附着于土地上的各种补偿和补贴，利用信息不对称的优势，围绕数据做文章，通过捏造数据来骗取国家的土地补偿，最后变为村官的私人利益。与此同时，在政府下发给村民的土地补偿中，截留私吞，中饱私囊，形成一定的截留，最后也化为村官自身的利益。

从向外的腐败途径来看，集中在来自企业方面的收入，村官通过收受企业主或开发商的租金和贿赂，私自出让集体土地或私自变更土地用途，内外勾结，既截留土地的一般性收益，还利用手中权力寻租，收受贿赂，造成国有利益和集体资产的损失。以广州市白云区一个案件为例，广东申通物流有限公司为避免缴纳高额的土地出让金，又能在该区顺利租到土地，便与该区人和镇4个村的村官相互勾结，非法进行利益交换，该镇29名村干部与之一拍即合，私下收受申通公司贿赂累计达1 600万元，在未经村民代表大会充分讨论和决议等民主程序的前提下，操纵村集体与申通公司签订了用地协议，极大损害了集体利益。

从向内的腐败途径来看，村官通过在日常的土地资源资金管理中，侵吞集体财产，贪污集体资金，在土地管理的服务时吃拿卡要，勒索敛财，也形成村官涉土腐败的重要手段。以土地流转为例，村官为谋取自身利益，通过集中回租农民承包的耕地，获得土地的集中使用权。在土地集中使用权的再次承包过程中，村官借此向承包人索贿。在宅基地审批方面，村官巧立名目，收取各种规定之外的费用，不缴费则不通过审批意见，借此吃拿卡要，从群众身上谋取利益，这也是村官腐败的方式之一。

3 村官涉土腐败的特点

3.1 主体网络化

村官腐败的主体呈现网络化的趋势，这有两个层次的含义，一是村官涉土腐败不是单个村官的腐败，而是村官的集体腐败呈现网络化的趋势，由于涉土腐败的流程长、环节多，村官要想实现涉土腐败，单靠个人的力量不足以完成，因此村官多为集体犯罪，群体腐败。其通常采取内外勾结、上下联合、共同策划的方式实现犯罪活动。二是这一腐败的网络的外延在扩大，以村官为核心，基层政府干部、开发商、和部分村民都构成这个腐败网络的新内涵，通过严格的犯罪分工，来实现涉土腐败。

3.2 手段多样化

一是虚报冒领，即通过土地面积的虚假增加、征地农户的虚假编造等手段向政府来套取征地补偿款。二是通过直接的侵吞或中途的截流私分，或者在资金管理中的私自挪用等来变集体利益为个人利益，具体的操作手段有采取私立账户、白条入账、收入不入账、重复支出、虚列支出等。三是将管理权商品化，通过权力寻租需求利益，如在土地补偿款的管理中，利用选择存放银行的权力，收取来自银行的贿赂，在宅基地审批中，收取来自村民的好处费，在土地开发中，收取来自企业的贿赂等。

3.3 金额上升化

随着补偿标准的提高和城镇化的迅速发展，村民集体土地的征地补偿款和土地租金的数额在原有相对庞大的数量基础上呈现较快增长，而这些巨额资金在很大程度上都由村官直接管理，随着“村官”所能直接接触或者管理的资金数额的增长，村官腐败案件的涉案金额也呈现上升趋势，更多的千万级、亿级村官腐败涌现，腐败造成的利益损失的绝对值也在逐步增大。

3.4 贪污主流化

从近年查处的“村官”腐败案件的分析中，贪污腐败成为村官腐败的主流趋势。尽管村官腐败的形式表现出多样化和综合性的趋势，但相对于收取好处费、截留政府补贴和土地出让金等向外向上的腐败途径，向内的贪污腐败占据村官涉土腐败行为的主流。村官涉土腐败面向村集体内部贪污的资金来自多个方面，既包括村集体土地资源的开发利用收益，如包括林地荒地在内土地资源的承包费、集体建设用地的租赁费等；又包括集体土地基金的一般经营性收益，如征地赔偿款集体留存部分再投资带来的增值和利息等；还包括村集体获得的涉农涉土补贴资金，如基于土地数目的退耕还林补贴、农作物补贴等。

4 村官涉土腐败的原因

4.1 法律缺位

一直以来，在土地征收方面，我国没有专门的征地补偿的法律，这为村官涉土腐败中的土地补偿腐败提供了很多制度漏洞。其次，我国法律体系的不成熟造成在对村干部监督方面存在诸多缺陷。例如，我国村官腐败的管辖权归于公安机关，但是由于其警力不足无法有效管理。法律惩处涉土腐败的力度不足造成的威慑不足也是导致村官涉土腐败的一个重要因素。在基层工作中，一定程度上存在出现村官腐败能捂则捂的现象，而且法律惩处中存在处罚力度偏小的问题，导致很多村官认为小规模的腐败无伤大雅，尤其是在村官涉土腐败中，法律的严肃性和量刑都偏低，起不到威慑犯罪的作用，导致小贪和不贪没有区别，大贪和小贪也没有太大区别。

4.2 “村官”自身素质缺失

当前，我国大部分“村官”文化水平和教育程度偏低，法律意识淡薄，不能正确认识自己的行为可能带来的法律后果，往往为利所动，容易诱发涉土腐败行为。村官自身素质的缺失表现在多个方面。首先是传统小农思想的遗留，村干部谋求对集体资源的控制，来为自身利益服务，达到利用村集体核心资源土地来敛财的目的，这样村干部就不能保持廉洁奉公的作风，出现倒卖土地、侵吞土地资金、虚报用地等行为。

其次，村干部受教育程度的局限和传统“土皇帝”思想的影响，一定程度上呈现出法律意识淡薄的特点，不知法，就谈不上守法。出于对“村民自治”的歪曲理解，认为自身代表村集体的最高权力，法律不会管也管不到，因此在土地资源的管理过程中，不能认识到其腐败的严重性，从而胡作非为。同时，提升村干部廉洁奉公廉政教育、普法教育又不能落到实处，制约了村干部素质的提升。最后，大部分“村官”不注重自身综合能力的提升，政策理论知识及决策能力的缺失，对科技，财务等知识的匮乏都在一定程度上给“村官”涉土腐败埋下隐患。

4.3 集体土地产权主体不清晰

土地产权主体的模糊化是导致村官腐败的重要制度因素。一方面，集体土地所有权主体不清晰。据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，我国集体土地归集体所有，但这个集体所有最后却沦为村官私人牟利的工具。另一方面，集体土地所有权与国有土地所有权不对等，集体土地所有权是不完全的，其权能范围受到限制。集体所有权下的土地可以内部使用，但是想作为商业用地和住宅用地面向外部开发时，必须报批或通过土地征收变为国有土地才可以，这个产权之间的矛盾导致村官不愿意政府独占土地出让金，而选择私自出让土地或截留土地补偿资金的形式来获利，这就为腐败留下巨大空间。

4.4 村务管理体制不合理

村官涉土腐败的内在原因在于农村管理体制不成熟。在现有的村民自治体系下，党组织居于村民自治的领导核心。而且党组织的设计是单核心模式，这造成自治权力的高度集中。如果党组织内部出现腐败，则整个村官腐败不可避免。另外，村官涉土腐败的治理还受限于村内非正式组织的影响，如家族组织，如果一个家族势力比较庞大，在农村内部形成绝对的话语权，村民自治的监督就受到非正式组织的影响，不能正常开展。这就为村官腐败提供了空间，因为村官实际上就是大家族的代理人，在以土地利益为核心的农村，村官涉土腐败也就不可避免。

4.5 内外监督机制形式化

我国在村官涉土腐败在外部上并没有一个专职对口的监督机构来管理。我国基层政府通过指导村委会的工作来形成一定监督，这个监督是软约束的。在村党委方面，村党委主要受到乡一级纪委的监督，但这是党范围内的监督，而且受纪委力量薄弱和监督环境的复杂性影响，具体到涉土腐败的监督往往流于形式。在村民自治制度的内部，缺乏较为成熟的监督机制的作用，以近年来逐步推行的村民监督委员会为例，其运行并非完全独立，要受同级党委的领导，其权威也没有得到树立，短期内改变不了村两委独大的局面，其人员配置和业务开展也受到村两委的渗透和同化，具体到涉土腐败的监督上，又表现出一定的专业性要求，村民监督委员会的人员素质是不能满足的，而村民代表大会的监督由于村干部的把持更是无从谈起，内部监督也随之流于形式。

5 村官涉土腐败的治理对策

5.1 立法司法双管齐下

在村官腐败治理的立法方面，我国刑法、村民委员会组织法、土地管理法都有明确的规范和制裁依据，诸多党内文件也提供了思想指导，但涉及到具体的村官涉土腐败的治理时，由于涉土腐败的复杂性和多样性，其类型、手段、特点、原因相对于村官腐败都有一定程度的深化，所以现有的法律体系在提供更深层次的治理依据时缺乏细节支撑，关于村官涉土腐败，立法层面应围绕治理侵占农村集体财产、侵犯农村村民合法权益的腐败行为做进一步深化，同时关注村民自治法律体系的内在完善，在法律上赋予村民代表大会、村民个人实际的监督权，加快村民监督委员会的相关立法，建立起村官涉土腐败的法律监督机制。从司法层面来说，要特别针对村官涉土腐败加大查处和惩罚力度，以树立司法权威，提高对村官涉土腐败的威慑。在具体的司法职能上，要重视检察机关的主体作用，而并非仅仅依赖于公安机关的管理。检察机关作为法定的法律监督机关，其职能要延伸到村民自治中的腐败治理中来，要发挥其对职务犯罪和渎职犯罪的独立侦查权优势，同时为其可能面临的人力物力匮乏，尽早完善。

5.2 加强“村官”自身素质建设

加强村官自身素质建设的根本在于教育，且依赖于村官激励保障机制的建设。提升村官自身素质的教育应当围绕两大方面，即重视“德”的教育，又重视“才”的培养。在“德育”方面，要实现常态化德育机制的建立，加强对村官的经常性教育，使其“不想腐败”“不敢腐败”。首先注重村官“公共精神”的培养，从提升村官基本受教育程度和文化水平入手，淡薄村官小农思想，强化其为村民服务的思想观念，利用多种方式开阔提升村官的思想境界。其次，实现村官廉政教育机制和普法教育的常态化，一方面加强党风廉政教育的推进，使其真正落到实处，提升村官的防腐意识，使其“不想腐败”，另一方面加强普法工作，纠正村官对村民自治的错误认识，强化法律对村官腐败的惩戒和警示作用，使其“不敢腐败”。在“育才”方面，要重视有计划、有针对性地对村官进行财务、技术、行政、法律等知识的培训，使村官实现全面提升，增强其综合素质。村官素质的稳定提升还依赖于正向村官激励机制的保障，既包括物质上的正向激励，又包括精神上的正向激励。物质上，要强化村官养老保险、村官职务补贴等综合性社会保障体系的建设，减少村官因参与村务管理带来的经济压力，解除其后顾之忧；精神上，要完善村官提升制度和表彰制度的建设，加大提拔优秀村干部的力度，表彰廉洁奉公的模范村官，提升村官的工作热情，双管齐下，不断激励村官提升自身素质。

5.3 完善集体土地所有权制度

首先，要实现集体产权和国有产权的统一化，使集体土地能实现有条件的土地出让权，在一定程度上建立一个城乡统一的建设用地市场，减少政府低价征收高价出让的垄断。集体土地较为完全的出让权的确立，有利于增强农民的话语权，减少村官干预，也有利于土地交易的规范化，减少村官私自出让土地的空间。避免政府在发放拆迁补偿款时过多依赖于村官，减少村官截留、贪污补偿款的空间。其次，要推进农村集体土地确权制度的建设，加快农村集体土地产权确权登记发证工作的开展。这样集体土地所有权不再为少数村官控制，征地补偿也不再为村官控制发放，由此限制了进行村官涉土腐败依赖的权力。最后，要实现农村土地征地工作的规范化，完善现有的土地征用制度和补偿款的发放机制。无论是征地工作、土地估值还是补偿款发放，其都不再被村官控制，而是真正让农民参与到这一过程中来，保障农民权利和利益的一致性，限制村官截留、侵吞、冒领征地补偿款所依赖的权力，继而减少村官涉土腐败的发生。

5.4 全面深化村务管理体制改革

全面深化村务管理体制改革的方向就是建立以党的领导为核心，决策权、执行权、监督权三权分开的村民自治管理体系。决策权归属于村民代表大会，执行权则归属于村委会，监督权归属于村民监督委员会，村监委和村委会由村民代表大会产生并对其负责，村委会仅有执行权而不能代替村民代表大会进行决策，村民监督委员会则监督村党委和村委会的运行，村党委的监督工作面向乡镇一级的纪委负责，村委会的监督工作则面向村民代表大会负责。这样原有决策执行权力的分散化和监督权力的专职化的机制设计，分散制衡了村官腐败尤其是村官涉土腐败所依赖的各项权力，村官腐败的难度加大，从而在制度上减少村官腐败尤其是村官涉土腐败现象的发生。此外，要强调村级财务管理的独立性，加强村级财务人员的培训和教育，提高村级财务的公开性和真实性，为村官涉土腐败的监督提供数据支撑。同时在程序方面，要真正做到对村级土地的管理，对一些机动土地、承包田等，要登记注册，进入财务帐目。对收取的土地发包费、土地出让金等，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。要加强对村级债券债务的清理，进一步理顺关系，加大对债权的清收力度。

5.5 健全我国村民自治的监督体系

村官涉土腐败的治理还依赖我国村民自治监督体系的完善。健全我国村民自治的监督体系首先要加强党的监督。党的监督有三个层次，即上级党组织的监督，村党委的自我监督，基层党员的监督。村党委的自我监督要做到在党内广开言路，实现民主决策和民主监督。基层党员的监督依赖于村党委民主生活的完善。上级党组织的监督主要依靠乡镇一级纪委的监督，因此，要重视纪委监督力量的配置。这样多层次的党内监督体系为村官的腐败治理奠定了内部基础。其次，要重视村级组织监督的专职化，加快村民监督委员会建设，村民监督委员会一方面受上级纪委的指导，协助监督同级党委，另一方面对村民代表大会负责，负责监督村委会。村民自治内部专职监督机构的设立强化了村民自治系统内的监督效果，村官腐败的行为得到专职监督，增加了村官腐败的难度，尤其是随着村民监督委员会人员专业素质的提高，对涉土腐败这类较为复杂、监督水平要求较高的事务也能实现有效监督，减小了村官涉土腐败的空间。最后，治理村官腐败尤其是村官涉土腐败还依赖于基层政府、广大村民、大众媒体、检察机关等多个主体的共同参与，构建全方位多层次高覆盖的村官腐败监督体系。

6 结 语

本文在对我国村官涉土腐败的概况、表现类型和路径、具体特点进行梳理后，对村官涉土腐败的原因，依照法律制度、村官自身素质、集体土体所有权制度、村务管理体制、村民自治监督体系五个维度进行了具体分析，指出我国治理村官涉土腐败在这五个维度面临的不足，并据此给出我国村官涉土腐败治理的建议。村官涉土腐败的治理是一个系统、全面、同步、协调的一个过程，其改善需要宏微观多个层次和角度的努力，因此是一个任重而道远的任务，但是自党的十八届三中全会以来，伴随着全面深化改革和依法治国的时代背景，我国的腐败治理已经在顶层设计和实际操作中都取得了阶段性的成就，而且各项反腐的制度逐渐形成并常态化，我国特色主义的腐败治理机制逐渐成熟，因此笔者完全相信，在不久的将来，我国村官腐败特别是村官涉土腐败能得到有效治理和基本解决。

主要参考文献

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