我国教育管理体制的改革进程与实践探索

汪凡凡

摘 要20世纪90年代以来，党中央、国务院对加强我国教育管理体制改革提出了一系列具体要求，我国的教育管理体制也随着国家综合改革的不断深入而深入。国家在关于教育管理体制改革的总体部署的前提下，对各地开展的教育管理体制实践进行梳理，简政放权、加强服务型政府建设、实行政府委托管理、建设教育问责机制、政府购买公共教育服务、教育信息公开等不再是一个呆板的概念，而是有了实地案例的支撑。

关键词教育管理体制 实践探索 简政放权 教育问责 信息公开

一、20世纪90年代以来国家教育管理体制改革的总体部署

1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》明确要对办学体制进行改革，突破国家一元化办学格局，逐渐建立起以政府办学为主、社会各界积极参与办学为辅的办学体制。《中国教育改革与发展纲要》的颁布落实为民间力量加入办学队伍带来极大的鼓舞，在此之后我国民办教育逐步发展，到目前已经初步形成了政府办学为主、民间力量办学为辅的理想格局。

2006年，教育部出台《教育部关于全面推进依法行政工作的实施意见》，提出要加强教育主管部门依法行政的要求，具体而言，包含以下三方面内容：第一，明晰教育主管部门权责，严格要求教育主管部门依法办事、按照程序正义原则开展工作。第二，变革教育行政管理方式，深化行政审批制度改革，真实有效地做到运用法制、规划、评估等举措开展宏观管理。第三，改革人事制度，选拔任用官员引入竞争机制，突破单一委任制。

2010年，党中央、国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》，对我国基本实现教育现代化进行了勾勒，最为突出的改革举措就是要进行管办评分离改革。具体提出了以下举措：第一，加强省级统筹，提高教育管理重心；第二，按照大部制改革，积极进行简政放权，将权力关进笼子；第三，构建形成学校关系，扩大学校自主办学权力，实现教育家办学；第四，通过调动社会第三方对教育的参与度，促进教育决策的科学化、民主化、社会化；第五，加强终身学习。[1]

2013年，党中央、国务院颁布《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次重申了加强省级统筹、简政放权、管办评分离改革的重要性，并且提出要加强信息公开，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。

2015年5月，《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的出台标志着在我国开展管办评分离改革由倡导走向执行，在《意见》中明确勾画出了管办评分离的行动路线图。逐渐取消学校行政级别，尊重学校发展差异，实现学校特色发展，基本实现2020年国家教育现代化的战略目标，在我国初步形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界充分参与监督的教育治理新模式。

二、教育管理体制改革的实践探索

1.简政放权

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出只有实现简政放权，才能真正转变管理职能。在简政放权方面进行教育管理体制改革的案例有山东潍坊建立新型政校关系与江苏无锡的开展管办分离，成立学校管理中心等。

（1）山东潍坊：建立新型政校关系

山东省潍坊市是实践教育管理体制改革的典型地区之一。20世纪90年代末，该市教育局围绕着地方教育体制改革中需要重点解决的政校间关系问题，启动并实施了关于简政放权的一系列管理体制改革，计划逐步将学校权力还给学校，其中包括教职工和干部选聘权、高中招生自主权、学校经费自主使用权、教职工考核和工资分配权等[2]。具体的改革内容有：第一，改革中小学校的人事体制，重点实施校长职级制。首先，学校的校长主要以竞争上岗和社会公开招考两类方式进行选聘，具体由教育行政部门负责，并将聘任校长的档案从市、县的组织部门转到市、县教育局；其次，副校长由校长提名，并经教育行政部门审核通过后被学校聘任。第二，明确中小学教职工干部的学校职能，全面建设学校民主制。通过学校代表大会、学校媒体、学校事务公开栏等形式公开校务事宜，以民主管理和民主监督为核心全面建设学校民主制。第三，优化中考招生模式，加强高中招生的自主权。在中考招生中，潍坊市重视招生过程的多元化评价，明确取消以一次考试为最终评价手段的旧制，强调对学生进行综合评价，并结合学校诚信推荐和自主录取的形式优化当前中考招生模式。第四，公开学校教育政务信息，推动县市区教育改革的进度。

（2）江苏无锡：管办分离，成立学校管理中心

2005年，无锡市教育局通过成立学校管理中心转变了政府在学校管理体制中的职能。学校管理中心相对独立于教育局，由市政府领导，代表政府履行资助人责任并管理教育局原有的直属学校；职能调整后的教育局主要负责行使行业管理权，即做好政策引导、行业监管、布局规划等工作，并继续承担公共服务的直接购买和提供，为教育创建更为持续性发展的氛围。在上述学校管理中心和教育局各司其职的作用下，还成立了联席会议制，确保二者工作的合理协调。与此同时，在建立学校管理中心之外，该市还对义务教育阶段学校的管理体制进行了一定的改革和创新：首先，将义务教育阶段的学校归属各区负责管理；其次，将原有的教育督导部门从市教育局独立出来，并为单独设置出来的教育督导部门提供人力、物力和财力的有力保障，从根本上将教育督导和教育行政完全划分开，确保教育督导的独立性。以上各方面的层层推进，充分调动了各区政府统筹义务教育的积极性，促进了无锡市学校教育系统的管理和监督相互制约，逐步推动了行政管理在教育体系中与社会事业的分开，实现了学校教育管理中的“管办分离”[3]。

2.加强服务型政府建设

建立服务型政府意味着政府在社会工作中必须扩大公共服务范围，提升公共服务的质量，优化提供公共服务的方式。在教育方面而言，主要体现政府要为学校服务，站在学生是消费者的立场，提高教育质量。

（1）成都青羊区教育局建设服务型政府[4]

2005年，青羊区教育局颁布《中共成都市青羊区教育委员会关于加快全区教育系统基层民主的政治进程的决定》。第一，推行三权分管，即人事任免、财务签字和基建管理权三个核心重要的权力交给三个班子分管，避免权力过分集中。第二，推行三务公开，党务、政务、校务，三权分给副手，要通过民主的决策和监督机制。第三，推行三会开放，党委会、局务会和班子民主生活会要定期开放。第四，以群众公正为出发点，促进人才选拔评判机制。第五，以现代学校制度为着力点，推进学校建设，实施民主管理。第六，主动接受监督。每年要主动向人大集体述职，向区政协汇报工作，向区计委、监察局报告工作，主动请系统党代表、人大代表、政协委员、民主党派、教育专家、教师代表、家长代表、社会人士监督工作，邀请区审计局进行审计，向教职工报告工作。为保障青羊区教育局规范化服务型政府建设稳步进行，青羊区教育局提出“五还给”教育理念。在2005年2月开学初的全区教育工作会议上，青羊区教育局明确提出了“五还给”教育理念——“把课堂还给学生，把教改还给教师，把学校还给校长，把质量评估还给专家，把教育评价还给社会”。这是青羊教育人本管理、民主思想的具体体现，是实现制度融合，构建新型政校关系的关键一步。

（2）山东淮坊市创办教育惠民中心

潍坊市教育局按照建立服务型政府的要求，通过建设教育惠民服务中心，不断强化客户理念，积极转变职能，加快体制机制创新，基本建立了围绕服务对象调控和配置教育资源的新机制，较好地满足了人民群众的教育需求。只要涉及教育方面的咨询和需求，均可在服务中心得到满意的答复和解决。潍坊市教育局立足政府职能转变，不缺位、不越位，在充分发挥惠民服务中心平台作用的同时，坚持加快现代教育制度建设，比如针对广大家长普遍对科学教子的需求，采取购买服务的方式，行政部门组织家长、专家讲座市场运作，保证服务质量[5]。

3.实行政府购买公共教育服务的委托管理模式

政府在教育服务中实现了“生产者”与“提供者”的分离，政府与社会组织之间的关系在本质上是一种以“契约”为基础的商品交换关系。我国目前实施和推广政府购买教育服务政策在技术、经济、政治及行政等方面已具有了一定的可行性。只有将大量可以由社会组织、社会力量承担的事务性工作转移出去，政府才能够集中精力做好自己该做的事情，这有利于实现“小政府、大社会”的理想格局。政府改善教育产品提供的方式，形成政府、市场共同提供教育公共产品，可以有效提高教育资源配置和使用的效率，进而提升教育服务质量。

（1）成都市教育局向社会第三方购买服务

成都市教育局近年来不断加大对社会第三方购买服务，例如委托具有资质的学前教育机构承办公办幼儿园，新建公办幼儿园园长可面向社会公开招聘的事项，委托四川师范大学针对成都市学校集团化发展的调查研究，委托中国教育学会对成都市中小学发展情况的评估以及委托21世纪教育研究院做的关于成都市2014年发展报告，等等，都是鲜活的地方教育主管部门向社会第三方购买服务的表现。

（2）上海市浦东新区开展的“委托管理”探索

上海市浦东新区开展的“委托管理”探索，将部分教育质量较差的学校委托给专业的教育中介进行管理，通过此种方式进行改革，进丰富了教育管理方式，又激发了教育中介参与办学的积极性，同时为非优质校向优质校奋进提供可能，可谓“一石三鸟”[6]。

4.加强信息公开，建设教育问责机制

（1）教育信息公开

服务型政府建设的前提就是政府信息公开，教育行政部门有必要完善信息公开保障机制，完善公共参与的互动渠道，丰富用户需求，加强公共参与，同时建立健全反馈保障机制，加强对责任主体的监督问责，教育信息公开是教育科学治理结构中不可忽略的因素。2008年教育部公布了《教育机关政府信息公开实施办法》，同时《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提到“信息公开”的词频就有5次，而且明文指出“全面推进依法行政……完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权”。但是2014年，一项以我国286个地级市教育行政网站的教育信息公开状况的调查研究结果表明，目前公众浏览各级教育行政部门网站的主要目的是了解相关招生考试信息和与自己利益高度相关的私己性信息，而对教育政策宣传、教育财物监管、教育人事变动等信息关注度并不高，这既体现了已公开教育信息缺乏吸引力，也有信息公开不便捷、过于专业等问题，这在很多情况下造成了“信息冗余”[7]。

（2）建立教育问责制

行政决策、教育问责机制的建立是依法进行教育治理的重要内容。形成科学有效的教育行政权力运行制约和监督体系，是深化教育行政管理体制改革的重要任务。2010年，山东在全国率先提出规范办学行政问责。山东省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于深入贯彻落实科学发展观进一步推进素质教育工作的意见》，着力解决规范办学中存在的突出问题，实施教育行政问责制度。对违规办学行为作出明确规定。对出现多次严重违规办学行为的县（市、区），撤销荣誉称号，同时，追究教育行政部门负责人的责任，直至追究当地党政负责人的责任。2010年，山东在全国首先提出了规范办学的行政问责制度，着力解决办学过程中的存在突出问题，同时山东省积极完善教育督导责任区制度，加强对辖区规范办学情况的随机督导，建立全方位、经常化的督查机制。对于违规办学的学校追究教育行政部门负责人的责任，直至追究当地党政负责人的责任。

参考文献

[1] 杨东平.2020：中国教育改革方略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]山东省潍坊市教育局构建新型政校关系.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681400.shtml.

[3]江苏省无锡市学校管理实行“管办分离”的改革.搜狐教育，2008-9-22http：//learning.sohu.com/20080922/n259681976.shtml.

[4]《四川省成都市青羊区教育局建设服务型政府》搜狐教育，2008-9-22.http：//learning.sohu.com/20080922/n259682219.shtml.

[5] 假设服务型山东淮坊市教育局：组建教育惠民中心，搜狐教育2014-08-29http：//learning.sohu.com/20140829/n403880948.shtml.

[6] 上海市浦东区公共教育服务“管办评联动”机制，搜狐教育，2014-08-28http：//learning.sohu.com/20140828/n403865657.shtml.

[7] 张天雪，高莎.地级教育行政网站信息公开的现状及发展进路[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

【责任编辑 郑雪凌】