老龄化社会背景下的延迟退休的法律问题研

孙立珠

【摘要】放眼世界，面对人口老龄化带来的各种问题，各国纷纷制定并实行了延迟退休制度。近几十年，我国也进入了老龄化社会，在此背景下，十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，该政策的施行成为大势所趋。在借鉴国外延迟退休制度的同时，应当结合我国国情，制定及完善退休制度及相关法律。

【关键词】老龄化 延迟退休 弹性退休 建议

对中国的人口老龄化带来的各种问题，十八届三中全会提出“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”。而法律的强制性，普遍性等性质决定了其至关重要的地位，其带来的问题是亟待解决的问题，所以我们将对老龄化社会背景下的延迟退休的法律制度问题进行研究。本文将在老龄化背景下讨论实施延迟退休的必要性。由于发达国家的退休政策与法律制度比较完善，笔者通过比较国际上的退休政策再结合我国国情研究我国老龄化背景下延迟退休法律问题，提出可行性的建议。

一、人口老龄化背景

随着社会的发展，人口老龄化成为许多国家共同面临的问题，而在近几十年，由于计划生育政策的施行以及人口寿命的延长，中国的人口老龄化的来势更为凶猛。国际上把60岁以上人口占总人数比重达到10%，或者65岁以上人口占总人口比重达到7%作为国家进入老龄化社会的标准。根据此标准，通过对中国第五次人口普查数据的计算，我国在2000年这一比重已经达到了7.0%。有学者据此分析，指出迅猛的人口老龄化是中国未來人口年龄结构变化的主要特征之一。而2010年的六普数据也证明了此特征的日趋显著。数据显示2010年65岁以上老年人口数量大约为1.1亿，老龄人口比重达到了8.9%，预测2020年将达到12%，到了2050年预计老龄人口将会有3.3亿之多。大多发达国家进入老龄化社会用了45年以上，而我国只用了27年左右，成为世界人口老龄化最快的国家。

二、人口老龄化带来的问题

如此迅猛的人口老龄化给中国的经济社会发展带来巨大的冲击，最为直接的表现在于劳动力人口养老负担的增加。根据2010年《中国统计年鉴》数据，我国抚养比从1950年的7%一直缓慢增长至2010年的11%。据预测，从2010年以后，抚养比将呈现出急剧增加的趋势。国家统计局在2103年公布的数据显示，2012年中国15—59岁劳动年龄人口数量为9.37亿人，比上年末减少345万人，下降幅度为0.6%，这是在相当长的时期里第一次出现了绝对下降。人口与劳动经济研究所所长蔡昉表示，这就意味着中国的“人口红利”已经开始消失。

人口老龄化带来一个更为严重的问题，即养老金收支失衡。现行的养老保险制度是“统账结合”的制度，即社会统筹与个人账户相结合，养老金由企业与个人承担。由于人口老龄化的加剧，工作人口减少，养老保险金缴费也会减少，会造成工作人口负担老龄人口的加重以及养老金的供应不足。据预测，若现行制度不变，我国养老金将在2038年开始出现缺口，并逐年扩大。

三、延迟退休必要性

自20世纪80年代以后，由于生育率不断降低，人口预期寿命不断提高，发达国家陆续进入深度老龄化社会经历，导致劳动人口不断减少，参保缴费人数下降以及领取人数增加，造成养老金支出大于收入，给财政支付带来越来越大的压力。大多国家通过实行延迟退休的政策来缓解其所带来的财政压力。1989年以来，有约170个国家的退休年龄呈上升趋势，有近70个国家或地区提高了法定退休年龄，在一定程度上缓减了养老金支出压力。我国社会保险研究所在所长何平的主持下作出的《中国养老保险基金预测与管理》报告显示：延迟退休一年可以使中国养老统筹金增加40亿，减支160亿，减缓资金缺口约200亿。

延迟退休除了可以降低人口预期寿命延长引起的养老金支付压力，还可以应对人口结构转变。由于中国计划生育政策的实行，人口出生率下降较快，人口红利期较短，人口老龄化的速度较快。如果维持现行的退休制度不变，将会面临人口红利枯竭，会影响经济的增长。延长退休年龄及时对低龄老年人的利用，也会降低社会的抚养比，增加劳动人口比例，延长人口红利期。因此，实行延迟退休的制度是有必要的。

四、国际实践及经验借鉴

纵观世界各国，发达国家经历人口老龄化较早，在在20世纪80年代就已经开始实行延迟退休的政策。

以美国为例，为了缓减上世纪70年代社保资金的缺乏，美国国会在1983年通过了渐进式退休制度的相关法律，规定退休年龄为67岁，提前退休年龄为62岁。其退休政策分三个层次：（1）提前退休，需满62岁，只能拿70%的退休金；（2）正常退休，若出生年份早于1937年（包括1937年），正常退休年龄为65岁，若在1943年至1954年间出生，则退休年龄为66岁，若在1960年及以后出生，退休年龄为67岁，以上领取全额退休金；（3）延迟退休，具有自愿性而非强制性，选择延迟退休的人可以获得奖励性的收益。如果选择在70岁以后退休，将会拿到132%的退休金。这种弹性的延迟退休政策使人们可以根据自身情况灵活应用，同时也在一定的程度上鼓励及促进了美国劳动者延迟退休。

日本是亚洲最早进入老龄化的国家，其在上世纪70年代规定的退休年龄为55岁，到80年代被延长至60岁，至1997年，约90%的日本企业采用了60岁退休年龄制度。自2004年2013年，日本阶段性地推迟退休年龄至64岁。在2013年4月1日，日本开始实施修订后的《老年人就业稳定法》，该法规定企业有义务继续雇用面临退休但是仍有工作意愿的65岁以下的员工，至此，将退休年龄延长到65岁。

综上并结合其他国家制度的改革，得出下列的结论：大多数国家是在老龄化背景下，面对日益加重的养老金支出压力，对退休制度进行改革，推行延迟退休制度。该过程并不是一蹴而就的，而是需要经过漫长的过渡时期，逐渐增加退休年龄，实现渐进式延迟退休。大多数国家选择把退休年龄延迟到65岁左右，但有些国家男女会有差别，总体上趋于统一。通常这种退休制度具有一定的弹性，根据自愿原则由劳动者自主选择退休的年龄以及退休方式。并且在施行延迟退休制度的同时，需要据本国国情，针对随之出现的社会问题，与时俱进地修订法律法规，采取各项经济措施，以保障公民和企业的利益。如日本针对企业承担的日益加重的额外劳务费，政府采取了给予企业一定资金补助的措施。

五、我国延迟退休制度设想

我国在制定延迟退休制度的时候，参考国外制度的同时，必须考虑本国国情。据调查，我国公民对延迟退休制度持反对态度的人较多。有些人认为，若延迟退休，老龄人口将挤占就业岗位，造成更加严重的就业难的情况。但放眼世界，延迟退休已成大势所趋，而这些问题都可以通过对制度的修改来解决。对此，笔者提出以下几点建议：

（一）系统规范退休制度，进行专门立法

关于退休制度，我国没有统一性的规范，而是散布于各项法律条文中。主要涉及三部法，《劳动法》、《社会保险法》和《公务员法》，其中的规定也较为简单。因为延迟退休属于退休制度中的探讨，为实行延迟退休制度，应当首先制定退休法，从原则到细则细致地进行规定劳动者享有的退休权益和应当履行的相应义务，可命名为《退休法》。该法制定的目的是保障公民的退休权益以及退休后享有的各项权益，具体内容应当包括立法目的、基本概念、适用范围，退休权益、退休后的保障，政府、企业和个人的法律責任，救济机制等相关规定。同时《劳动法》和《社会保险法》应作相应修改，与《退休法》协调一致，使得延迟退休制度更有效地实行。

（二）退休年龄的设定及渐进式延迟

2015年12月2日，中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同发布了的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》，该报告建议，延迟退休可分为“两步走”：在2017年完成养老金制度并轨，取消女干部与女工人的身份区别，并将职工养老保险的女性退休年龄统一规定为55岁。从2018年开始，将女性的退休年龄每3年延迟1岁，男性的退休年龄每6年延迟1岁，到2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。对于居民养老保险的退休年龄，报告建议，居民养老保险的退休年龄自2033年每3年延迟1岁，直至2045年完成。比较国外制度，该建议具有一定可行性，但考虑到民众的反对意见比较大，需要放缓进程，逐步推行。有学者提出5年的预告期亦是可行的。本人认为，可以以试点方式逐步扩大实行范围，直至在全国推行。据此，分为三部分的小步慢走：工人与干部的小步并轨；男女退休年龄的渐进延长并统一；施行范围的逐步推广。

（三）制定弹性延迟退休制度

我国人口和经济在的地域上都具有差异性，尤其在行业上，我国规范尚不完善，待遇差别比较大。弹性退休制度给予劳动者一定自主选择权，允许在退休年龄和退休方式方面具有选择性。在此情况下，弹性延迟退休的制度更能满足不同人群的需求。参考美国弹性退休模式，可以采取“晚领奖励、早领惩罚”的措施。这样可以在前期减少各方矛盾，在后期实现退休年龄及退休方式的统一。

六、结语

本文参考了大量关于延迟退休的资料，对老龄化社会背景下的延迟退休的法律问题进行了探讨，提出相关建议。本文分析了老龄化给中国带来了两大主要问题，即抚养比的急剧增加以及养老金支出压力的不断加重，使得延迟退休成为必要。另外，通过对国际上延迟退休制度的分析，得出有益于我国制度制定的实践经验。由于我国的情况比较复杂，退休制度不健全，需要完善相关法律，逐步推行渐进式延迟退休的政策。

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注：本文为安徽财经大学国家级大学生创新创业训练项目（201510378147）“老龄化社会背景下的延迟退休的法律问题研究”的阶段成果之一。