浅谈政府职能的转变

赵友梅

【摘要】通过分析丽江旅游的大环境，结合实际情况阐述作为丽江旅游行政主管部门应该如何转变观念，从管理、监督到统筹、协调、发展的行政管理理念的转变，并探讨了丽江旅游行政主管部门职能转变面临的挑战，提出了职能转变的方向。

【关键词】丽江旅游 行政职能转变

随着改革开放30年的发展，经济社会的不断发展和人们消费意识的不断增强，旅游越来越成为人们热衷的消费方式，旅游正在飞速发展并成为我国的一大产业，而我国的省、市、县三级的旅游行政管理体制将面临着“大产业、小部门”的尴尬格局，丽江作为国际知名的旅游城市，旅游行政主管部门也面临着改变这种尴尬格局的挑战。随着行政体制改革的进一步深化，丽江旅游行政主管部门积极探索与旅游业相适应的旅游行政管理体制。本文通过分析丽江旅游的大环境，结合实际情况阐述作为丽江旅游行政主管部门应该如何转变观念，从管理、监督到统筹、协调、发展的行政管理理念的转变，并探讨了丽江旅游行政主管部门职能转变面临的挑战，提出了职能转变的方向。

一、旅游行政职能的内涵

随着服务型政府建设的不断深入，同时也基于旅游者日益高涨的要求，旅游行政部门的职能必须做出相应的调整。作为最大的服务行业，旅游业必须也应该对其主导和管理型功能的定位进行认真审视。旅游行政职能主要是指旅游行政管理机构在旅游业的管理过程所扮演的角色、所履行的职责和所起作用的总和。简单点说，就是旅游行政部门在旅游业的发展和日常治理当中，应该做什么和如何做。把该做的事情做好，把不应该做的下放等。

二、丽江旅游行政管理现状

20世纪90年代，随着丽江旅游的逐步兴起，市、县开始成立独立的旅游行政主管部门，建立了以旅游局为典型代表旅游行政管理体制，负责管理丽江旅游行业的发展。进入21世纪以来，丽江党委政府进一步提高对丽江旅游业重视程度，积极推动旅游行政管理体制加快改革，以更好发挥旅游业对丽江经济社会发展的促进作用。

（一）旅游局发挥的作用

旅游局为代表的这种行政管理体制在丽江旅游行业监管、旅游规划、旅游宣传促销、市场推广、标准化建设、重点项目推进等方面发挥了一定的作用。但从旅游产业发展实践来看，旅游行政主管部门既要推动旅游产业的大发展，不断创新旅游业态，又要对行业进行有效监管。而事实上，丽江旅游行政主管部门的旅游行业管理权限非常有限，只能对旅行社、星级饭店、A级景区等少数行业进行监管，不仅难以对餐饮、购物、交通、娱乐等传统的旅游要素发挥监管作用，而且更难以对不断涌现的旅游新业态进行监管，旅游业发展的权责不相匹配。

（二）管理职责交叉

比如，在饭店管理方面，旅游行政部门管理旅游星级饭店，工商部门管理住宿设施。在丽江旅游景区的规划、开发和经营方面，职能交叉的问题也很突出。比如在同一个景区内部的管理，也往往涉及建设、文物、林业、水利、卫生、旅游等多个部门。这种职能的分割虽有利于提高管理的专业化水平，但也在一定程度上制约了旅游市场主体在旅游产业链上的分工协作和经济联系，这种政府职能的交叉也会使得各个部门推诿，最终不能有效解决实际问题，影响办事效率。

（三）统筹协调困难，办事效率不高

丽江旅游业的健康发展并不单单取决于旅游行政主管部门，还需要相关政府部门共同推动。比如，游客出行涉及交通部门；游客在外就餐，涉及食品安全部门；游客参加游艺活动，其游艺设备的安全问题又与质监部门的工作紧密相关。目前的政府部门划分有利于明确分工，但过于刚性的职责分工也易导致各自为战、互不配合。

三、丽江旅游行政主管部门职能转变的必要性

随着服务型政府建设的不断深入与发展，旅游行政部门职能也必须做出相应的调整。现阶段，旅游行政职能有一定的局限性，主要體现在：一是政府决策存在主观性、随意性和干预过多。二是政府部门之间存在着利益冲突。三是缺乏与旅游者及旅游企业的有效互动。四是不能完全掌握旅游业相关信息。五是忽视了非政府旅游组织的作用。必须向协调职能、加强和完善旅游公共服务职能、宏观调控职能以及保护旅游资源职能等转变。

吸收服务型政府建设的精髓，旅游行政部门的工作主要是为旅游者和旅游企业服务的。基于这一点，在当下，旅游行政部门的职能应主要表现为以下几个方面：

协调职能。协调职能是政府介入所有经济体系的一种基本而有效的手段。国家旅游行政机构应协调好中央政府与地方政府之间、政府与经营部门之间的关系；地方旅游行政部门也应协调好不同地区和部门间在发展旅游问题上出现的分歧。更重要的是协调好景区开发过程中企业与当地社区之间的关系以及旅游企业与游客之间的关系。

加强和完善旅游公共服务职能。提供和完善旅游公共服务是旅游行政部门的核心职能，体现了以服务旅游者和旅游企业需求为本的要求。旅游公共服务一般包括旅游公共信息服务、旅游公共服务设施、旅游安全保障、旅游公益惠民产品、旅游行政服务等内容。政府应加大和发展旅游业相关项目的投资，如旅游教育、旅游交通运输、城市建设、能源、环保、文化等以及提供必要的旅游基础设施。为旅游业创造良好的经营环境，为旅游者创造良好的旅游环境，使旅游业的发展获得整个社会的有力支撑。

宏观调控职能。宏观调控职能主要是指政府在发展旅游业过程中必须做出的宏观性指导的职能，如制定旅游业的相关法律法规以及部门规章、旅游市场营销和形象推广、制定旅游整体发展战略和总体规划等。旅游业是由核心旅游业和辅助旅游业构成的综合性产业，其持续发展必须有赖于一个具有权威的管理部门对其进行必要的规划、规范、指导和调控。旅游业也只有在政府的宏观调控下才能有序健康地发展。

保护旅游资源的职能。旅游资源的开发必须兼顾旅游经济效益、社会效益和环境效应。旅游企业作为经济人，追求的是利润最大化。他们不太可能动用大量资金主动保护景区、景点的生态环境，包括自然生态环境和地域文化。因此，单纯以市场为导向开发旅游资源，势必造成景区景点过度商业化，最终使景点的市场化发展受到影响。

四、丽江旅游行政主管部门的职能转变方向

针对丽江旅游行业管理体制的不足，开始探索体制改革，转变旅游行政主管部门的政府职能。

（一）由“丽江市旅游局”升格为“丽江市旅游发展委员会”

2015年3月，“丽江市旅游局”正式更名为“丽江市旅游发展委员会”，此次更名，不仅仅只是名称的改变，更主要的旅游行政主管部门政府职能的一次转变，建立以旅游发展委员会为代表的行政管理体制改革，主要是为了增强统筹协调职能，转变政府职能由管理、监督向统筹协调转变，扩大旅游部门与相关部门的统筹协调能力，推动旅游部门与其他部门的良性互动。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能的转变则是改革的内核。

（二）全面依法治旅，促进丽江旅游业改革发展

2013年4月25日通过的《中国人民共和国旅游法》，是我国旅游行业的第一部最高位阶的立法，在我国旅游业发展进程中具有里程碑的意义，云南省也出台了《云南省旅游条例》，建立健全了全省旅游法律法规体系，对丽江旅游行政主管部门而言，在过去很长一段时间，主要依托的法律依据只有三个条例，即《旅行社条例》《中国公民出国旅游管理办法》《导游人员管理条例》，面对纷繁复杂的旅游业发展的问题，过去很多时候都是力不从心。《中华人民共和国旅游法》和《云南省旅游条例》的出台有助于丽江市旅游行政主管部门在处理管理旅游业发展过程中遇到的问题时有法可依，有利于丽江实行全面依法治旅，依法兴旅，推动旅游业持续健康有序的发展。

（三）转变角色，从市场参与者向市场秩序维护者转变

政府要从对市场的直接干预者转变到市场规则的制定者以及规则执行的监督者。从侧重市场准入转向全面规范市场主体、维护市场秩序。推进垄断行业改革，通过政企分开和企业重组。打破行业垄断。引入竞争机制。同时，在国际市场竞争中要主要维护国内企业权益，积极参与国际市场规则的制定和修改，努力争取入世的正面效果。

（四）着力突破旅游体制机制的瓶颈

行业管理体制和机制难以适应综合性大产业、事业管理的要求，十三五需要在适应大旅游发展的综合协调体制机制改革上实现突破，。要转变只抓行业、不抓產业的惯性思维，解决好抓产业缺少抓手的实际问题。把旅游改革创新先行区、旅游综合改革试点创建作为推进旅游改革的重要平台。一是创新旅游部门统筹职能，积极探索旅游部门协调各方，整合各类资源，促进旅游业发展的体制机制。二是创新引导产业发展和优化行业管理的方式。重点要在设立旅游产业基金、旅游企业重组、搭建旅游投融资平台、开展旅游联合执法等方面实现突破。三是启动旅游景区门票价格管理改革。先启动改革试点，根据试点情况，形成门票价格改革方案，报经国务院批准后，全面推广。四是推动跨境旅游合作。推动与周边国家之间的跨境旅游合作，分步落实特殊的旅游方式和政策。五是充分利用大香格里拉旅游圈建设为平台，推进旅游开放改革，积极与省内其他州市，省外著名旅游城市的交流发展。六是在旅游行业协会改革上取得实质性突破，加强旅游协会在行业中发挥的作用，加强行业自律。七是创新促进旅游管理的有效机制。旅游市场的新格局和旅游产业的新要求与旅游部门单一、弱势的管理格局极不相称，亟需加以改进。旅游业作为综合性产业和规模日益扩大的市场，在客观上越来越要求政府提供综合协调、综合治理的体制机制。八是推出一批重大改革事项，抓住市县两级“多规合一”改革，配套制度建设，增强旅游规划功能。抓住地方立法权下放到地市一级机会，推动旅游公共服务制度建设。