户籍改革要迈大步，义务教育须啃“骨头”

鄂璠

2016中国公共服务小康指数： 77.1

近一年来，已成为政府部门和互联网企业共同努力方向的“互联网+公共服务”，让“不好办”的事情“更好办”了；在推进城乡公共服务一体化和基本公共服务均等化的进程中，农村追赶城市的脚步也在不断加快；在公众最满意的公共服务领域中，医疗卫生交出了最满意的答卷；义务教育则在公众最关注的公共服务领域中重新回归到重要位次

7年前，四川省南充市高坪区东观镇还是一个只有8000人的小镇，而如今，这里的人口已超过2.5万。越来越多的老乡高高兴兴地回家了，因为家乡有了能和城市媲美的公共服务。站在东新大桥向南看，一栋栋十余层高的楼房拔地而起，无数的起重机正为东观镇书写着未来，施工中的景观小道已初具雏形，而在“新城”中，幼儿园、污水处理厂、道路管网……可谓是应有尽有。

近年来，在中国的城镇、乡村乃至社区中，这样的变化无处不在。

从露天敞篷的田间地头到崭新敞亮的村级公共服务中心，八桂（广西壮族自治区的代称）的红土地上，农民们收获欢乐与知识的阵地正在发生转移。农村公共文化服务薄弱曾是广西面临的大问题，在城镇化率较低、农村地区人口集中程度不高、建设用地资源稀缺等现实情况下，应该如何破题？广西采取了“因地制宜、舍大取小”的建设策略，选择实施灵活机动的村级公共服务中心项目。通过整合，广西把文体基础设施建设和新农村建设、规划相衔接，统筹协调文化、体育、卫生、广电等13个部门的项目和资源，并以政府主导为主，积极调动社会和群众力量，创造了后发展地区农村公共文化服务体系建设的新模式。

在南开区学府街天大四季村社区，80岁以上的老人通过递交申请、电话预约，就能享受由社区居委会出资提供的免费家政服务。“家政人员每月上门一次”这样的惠民举措获得了居民们的交口称赞。为全面提升天津农村社区公共服务水平，推进城乡一体发展，天津从今年起将按照“一村一特色”、“一村一品牌”的思路，选取试点加快农村社区建设。

在推进城乡公共服务一体化和基本公共服务均等化的进程中，农村追赶城市的脚步正在不断加快。

公众呼吁加强“社会福利”

2016年2月，《小康》杂志社联合清华大学媒介调查实验室，并会同有关专家及机构进行了“2016中国公共服务小康指数”调查。经过对调查结果进行加权处理，并参照国家有关部门的监测数据和大量社会信息，得出“2016中国公共服务小康指数”为77.1分，比上年提高了0.6分。调查显示，近一年来，公众对于公共服务城乡一体化和基本公共服务均等化的进程颇为满意，六成人认为目前自己所在地区的公共服务城乡一体化已基本实现。

在接受《小康》采访时，中国社会科学院马克思主义研究院经济与社会建设研究室副主任刘志昌总结了近一年来中国公共服务事业取得的主要进展，在他概括的三方面进展中，排在第一位的便是“基本公共服务均等化进一步推进”。

“2015年，我国在社会保障领域推进机关事业单位养老保险制度改革，机关事业单位工作人员和企业职工一样，开始缴纳养老保险，从而为机关事业单位和企业养老人员养老保险并轨奠定了基础。当然，在养老保险领域，全国统一的城乡居民养老保险制度也取得了积极进展。在医疗卫生领域，我国基本建立起包括职工基本医保、城镇居民基本医保和新型农村合作医疗的基本医疗保险制度体系，新一轮的医药卫生体制改革自2009年启动以来，巩固完善基本药物制度、扩大公立医院改革试点、推动社会力量办医等逐步推进，让人们看到了缓解看病难、看病贵的希望。”刘志昌认为，从总体上来说，我国基本形成了覆盖全体国民的基本社会保险、基本医疗和公共卫生、基础教育等基本公共服务体系，覆盖人群进一步扩大。

近一年来，中国公共服务事业的发展进步不仅仅被专家发现捕捉，亦被公众觉察感知。“2016中国公共服务小康指数”调查显示，公众对自己所在地区的公共服务满意程度比去年有了较大幅度的提高，14%的受访者感到“非常满意”，50.5%的受访者感到“比较满意”；而在去年的同题调查中，感到“非常满意”的受访者只有4.8%，感到“比较满意”的受访者也比今年少了5.4个百分点。

诞生于2005年的“中国公共服务小康指数”是从九个方面来对中国的公共服务小康水平进行衡量的，这九个方面具体包括：科技、公共安全、文化娱乐、行政管理、市政建设及环保、社会保障、就业服务、教育、医疗卫生。其中“就业服务”一项是从2011年开始增加的，故目前的公共服务指数与前期的并不具有完全可比性。

在“2016中国公共服务小康指数”调查中，前述九个方面的指数得分最高的是文化娱乐指数，为89.8分；最低的是就业服务指数，为67.5分；与上年度相比，这九个方面的指数得分均有不同程度的进步，其中进步最大的是社会保障指数，得到了77.6分，比上年提高了1.3分。

在社会保障方面，目前享有养老保险的人在此次调查中占比最多，为58.5%；其次是享有医疗保险的人，占比57.8%；再次是享有工伤保险的人，占比51%。中央勾画的我国社会保障体系框架是“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充”，在这八个方面中，受访者普遍认为目前最需要加强的是社会福利，其次是基本养老，再次是基本医疗。这与去年的同题调查结果有所不同，去年排在第一的是基本医疗，社会福利位居第三。

“互联网+公共服务”：让“不好办”的事情减少了

刘志昌总结的近一年来中国公共服务事业取得的另外两项进展，一是公共服务的重要地位被进一步明确，二是公共服务现代化水平有了进一步提高。

前者表现在党的十八届五中全会提出坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，明确提出坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，做出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。“要求增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平，共享发展作为五项发展理念提出来，说明党和政府对公共服务的重视程度进一步提高了。”刘志昌分析说。

而对于后者，刘志昌认为公共服务现代化包括公共服务制度和公共服务能力的现代化，要求建立与现代经济社会发展要求相适应的现代公共服务制度体系，提供满足广大人民群众公共需求的公共产品和公共服务。这主要表现在“地方政府公共服务规范化标准化改革”和“提出了新的发展模式”两个方面。刘志昌举了几个具体的例子，湖南省政府从2014年开始发布《全省基本公共服务清单》，详细列出了免费公共服务、面向特定人群补助、政府提供的保障性公共产品三大类共75项基本公共服务“民生清单”，明确了基本公共服务的标准；上海市浦东区政府公布了行政权力清单、行政责任清单，明确了相关公共服务的服务项目、服务标准、法律法规依据、责任部门。

“同时，在公共服务制度和公共服务提供方式的创新方面，政府购买公共服务也在各地开展了试点。”刘志昌告诉记者，公共服务现代化的最新进展还表现在提出“互联网+公共服务”这一新的发展模式，在他看来，2015年7月发布的《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出的这一发展模式，展示了公共服务现代化发展的美好前景，将会带来公共服务制度和公共服务提供方式的创新发展，也将会成为新时期发展公共服务的新抓手。

“互联网+公共服务”，实际上还是治理懒政的“新药方”。

2015年11月18日，在国务院常务会议上，李克强总理提到了一条社会新闻：据6月10日央视《焦点访谈》报道，昆明的胡女士想把户口迁到成都，却被告知需要一张“未婚证明”。结果她往返奔波4次、耗时8个月，没有一个地方和部门愿意开具这个“证明”。事件曝光后，云南省纪委对此事作出通报，5名领导干部被停职。“这个部门要那个部门的证明，那个部门又要求这个部门先开证明，每个部门都像‘击鼓传花一样，结果让老百姓跑断了腿，也滋生了‘跑关系、‘托门子的腐败空间。”李克强总理说。

而在此前两个月召开的一次国务院常务会议上，李克强总理就曾强调过，要坚决整肃懒政怠政等不作为行为，“不作为、不会作为的，就不要占这个位子”。

如何才能更好地改进公共服务、治理懒政？11月18日召开的国务院常务会议确定了以持续简政放权便利群众办事创业为核心的改进公共服务措施。此前，推进简政放权已经数次出现在国务院常务会议中，但此次会议新增了依托“互联网+”的表述，要求加快推进各级政府间、部门间及国有企事业单位间涉及公共服务事项的信息互通共享、校验核对，依托“互联网+”促进办事部门相互衔接，变“群众来回跑”为“部门协同办”，从源头避免“循环证明”，最大限度便利群众。

“互联网+公共服务”能让门难进、事难办、排长队、流程多、审批时间长等简政放权的“最后一公里”问题减少吗？

在“2014中国公共服务小康指数”调查中，受访者们在调查问卷中写下了自己经历过的“不好办”事件，据统计，反映“办证难”的人数最多，其次是“办户口难”，再次是“政府工作人员态度难转变”，此外，入选“最难应对的十件事情”榜单的还有社保办理难、看病难、政府工作效率难提高、出行不易、上学不易、审批难、投诉难。

在“2015中国公共服务小康指数”调查中，仍有不少受访者反映这十件事情“不好办”，而在“2016中国公共服务小康指数”的同题调查中，表示这些事情“不好办”的受访者减少了很多，例如反映“投诉难”的受访者少了22.6个百分点，反映“审批难”的受访者少了13.2个百分点，反映“政府工作效率难提高”的受访者少了11.2个百分点，反映“看病难”的受访者少了10个百分点，反映“上学不易”的受访者少了5.2个百分点。

可见，已成为政府部门和互联网企业共同努力方向的“互联网+公共服务”，能够通过公共服务理念的转变、提供方式的创新、能力和水平的提升，来让“不好办”的事情“更好办”。

民众关注焦点：义务教育为何重返前三？

延续往年惯例，“2016中国公共服务小康指数”调查依旧请公众对15个公共服务领域的关注度进行了评价。在医疗卫生、社会保障、保障性住房、义务教育、就业服务、公共交通、公共安全、文化体育休闲和娱乐、司法、市政建设、城市环境、政府信息公开、行政管理、科技事业、政府与民众互动这15个公共服务领域中，哪一项的关注度最高？

调查结果显示，在本年度的“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜上，医疗卫生拔得头筹，社会保障排名第二，义务教育位列第三，就业服务排行第四，保障性住房位居第五。

这是医疗卫生连续第七年高居该排行榜的榜首位置，也是社会保障连续第七年位居该排行榜的次席。去年和前年，义务教育的关注度并不是特别高，前年位列第七，去年下滑至第八，今年则提升了五位，这也是继2012年之后，义务教育再次创造排名第三的“最高关注度”纪录。就业服务是近五年来关注度最高的一次，2012年就业服务在此排行榜上排名第五，2013年和2014年均排在第八位，2015年升至第六位，今年则又前进了两位。保障性住房的关注度在2010年和2011年较高，2010年排名第四，2011年排名第三，2012年开始关注度有所下降，位列第六，2013年又前进到第五，此后两年则持续下滑至第六、七位，今年才止住下滑趋势，重返前五名之列。

位列本年度“十五项公共服务领域公众关注度”排行榜第六至十五位的依次是：公共交通、公共安全、文化体育休闲和娱乐、城市环境、政府信息公开、市政建设、司法、行政管理、科技事业、政府与民众互动。

纵观本年度的排行榜，在十五项公共服务领域中，与去年相比，关注度提升最大的是义务教育，由去年的第八位升至今年的第三位；关注度下降最多的是城市环境，由去年的第五位下滑至今年的第九位。

义务教育的关注度为何回升了？刚刚过去的2015年，是国家教育规划纲要实施的第五年。按照纲要设定的面向2020年的教育改革和发展目标，2015年也是对教育改革进行“中期检查”的年份。在对教育事业有着特殊意义的年份里，关注教育改革无疑会对推动未来教育事业的发展有着重要的作用。

在义务教育领域，公众最关注哪些问题？最近，21世纪教育研究院副院长熊丙奇写了一篇《教育改革须啃硬骨头》的文章，他指出：在义务教育领域，公众最关注的话题，莫过于择校热。教育部在2015年要求19个大城市做到公办小学100%就近免试入学，初中90%划片对口入学，并准备在此基础上，把“划片入学”推广到全国。从技术手段分析，实行“划片入学”，确实可以提高就近入学比例，但是，要说这能从根本上治理择校热，则是不顾现实的虚夸。在实行多校划片入学之后，不少地区出现了“学区房”热，这是由于学区和学区之间，存在办学质量和条件的差异，这种差异不缩小，择校热就很难缓解，只不过从择具体的学校，演变为择某一个学区。治理择校热，不能只治标不治本。要求适龄学生就近入学，只是治标，而治本之策则是转变义务教育资源配置模式，以均衡为首要原则，配置学校资源，提高薄弱学校的办学质量。 而在促进义务教育均衡方面，2015年最重要的措施，莫过于统一城乡义务教育经费标准，以及提出学费随学生走的新政策。这可让所有义务教育阶段的学生享有同等免除学杂费、书本费的权利，同时有利于解决随迁子女的城市入学问题。

“统一城乡义务教育经费标准”的措施，也得到了中国教育科学研究院研究员储朝晖的密切关注，他觉得“这是一件非常好的事情”，过去他一直在为此呼吁。“长期以来，义务教育阶段的民办学校享受不到生均公用费用的拨付。这些年，民办学校的学生数量呈现显著增长的趋势，在2005年，民办学校的学生只占5%左右，但是在2013年已经达到了11%左右。民办学校学生除小部分为高收入群体外，约六成都是农村留守儿童，如果这些孩子享受不到这部分补助，是不公平的。而现在，这个问题解决了，我希望各个地方真正能够把政策落实到位。”在接受《小康》采访时，储朝晖如是说。

在公众看来，当前义务教育资源配置是否公平呢？“2016中国公共服务小康指数”调查显示，10.5%的受访者认为“非常公平”，51.1%的受访者认为“比较公平”，29.7%的受访者认为“不公平”，6.6%的受访者认为“严重不公平”，另外2.1%的受访者则表示“不清楚”。而在“2015中国公共服务小康指数”的同题调查中，认为“非常公平”的受访者仅有3.8%，比今年少了6.7个百分点；认为“比较公平”的受访者占比39%，比今年少了12.1个百分点；认为“不公平”和“严重不公平”的受访者则都比今年多了不少，分别占比35.6%和16.4%；另外5.2%的受访者表示“不清楚”。

虽然公众对于义务教育资源配置的公平程度有了更多的肯定，但值得注意的是，在“2016中国公共服务小康指数”的调查中，亦有23.5%的受访者反映自己所在的城市中存在着学校划片布局不合理的问题，17.8%的受访者反映自己所在的城市中存在着校园基础设施与教学设备较差的问题，16.4%的受访者反映自己所在的城市存在着师资力量薄弱、教学质量不高的问题。而这些，都是未来中国义务教育需要提升的空间所在。

医疗卫生交出“最满意”答卷

食品安全退出“被热议”舞台

与往年相比，“2016中国公共服务小康指数”调查结果呈现出了两方面的重要变化。

一是在“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，医疗卫生排名第一，交出了一份“最令人满意”的答卷。

在去年的“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，医疗卫生是“进步最大”的一项，名次由2014年的第十三位升至2015年的第九位；今年，荣登该排行榜榜首的医疗卫生仍然是“进步最大”的一项。

医疗卫生为何有了“大跨步”前进？梳理近一年来的医改政策，不难发现，在深化改革的关键时期，百姓收到了更为实惠的政策“红包”。2015年4月和5月，国务院办公厅分别印发了《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》和《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》两个文件。

两个指导意见都拿“以药补医”开刀，在中国人民大学医改研究中心主任王虎峰看来是摸准了医改的“脉”，他认为破除以药补医是医改的核心问题，文件提出要“完善药品供应保障制度”，可以说是医改“补上了很重要的一课”。破除“以药补医”打掉了虚高药价，最终患者将享受更低价格的药品服务。

此外，十八届五中全会公报中还为公众带来了一个振奋的消息——全面实施城乡居民大病保险制度，无疑，这项政策的实施，将为个人与家庭在患病期间提供最强有力的保障。

公众如何看待医疗卫生方面的成绩呢？“2016中国公共服务小康指数”调查显示，69.7%的受访者认为，新医改至今，自己所在城市“看病难、看病贵”的问题得到了缓解。在去年的同题调查中，这一数字是54.3%。

在本年度的“十五项公共服务领域公众满意度”排行榜上，排名第二至十五位的依次是：文化体育休闲和娱乐、公共安全、科技事业、义务教育、市政建设、社会保障、公共交通、城市环境、政府与民众互动、行政管理、司法、政府信息公开、就业服务、保障性住房。

“2016中国公共服务小康指数”调查结果呈现出的另外一个重要变化是，在本年度“最受公众关注的十大社会问题”中，食品安全仅位列第九位，而在去年和前年，食品安全都排在了这一排行榜的榜首位置。食品安全退出了“被热议”的舞台，与公众对食品安全满意度的提升密不可分。去年年底进行的“2015中国综合小康指数”调查结果显示，公众对于食品安全状况的满意度比往年提升了“一个档次”。

那么，在社保的跨地区转移接续、户籍制度改革、公务员热、控制房价、保障房建设、新常态下的中国经济、2020年能否全面建成小康社会、择校、异地高考等30多个选项中，哪个是当下中国公众最关注的社会问题呢？“2016中国公共服务小康指数”之“最受公众关注的十大社会问题”排行榜显示，控制房价位居榜首，户籍制度改革名列第二，公务员热排在第三位，保障房建设、社保的跨地区转移接续、看病贵、2020年能否全面建成小康社会、看病难分列第四至八位，食品安全位列第九，校园安全排名第十。

值得关注的是，近年来，户籍制度改革的关注度持续上升，2013年排在第十七位，2014年排在第十四位，2015年排在第十三位，今年则“蹿升”至第二位。

今年是“十三五”的开局之年，去年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，推进以人为核心的新型城镇化，提高城市规划、建设、管理水平。深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。

户籍制度改革牵动人心。在“2016中国公共服务小康指数”的调查中，52.3%的受访者表示户口对于公共服务的享受有着比较大的影响，25.1%的受访者表示户口对于公共服务的享受有着非常大的影响，17.9%的受访者认为户口对于公共服务的享受影响程度一般，仅2.7%的受访者觉得户口对于公共服务的享受几乎没有影响，还有2%的人表示不知道。

在刘志昌看来，户口与公共服务的享有是相联系的，也可以说户口与公共服务的享有是“挂钩”的，因为相当多的公共服务是附着在户口上的，诸如就业、购房、小汽车摇号、子女入学等公共服务，基本都要求有本地户口。

在公众看来，户口对于公共服务的影响主要体现在哪些方面？在“2016中国公共服务小康指数”调查中，认为户口对于公共服务的享受“有影响”的受访者给出了他们的答案，在这部分人看来，最大的影响在于义务教育方面，其次是保障性住房方面，再次是社会保障方面，此外，反映在医疗卫生、就业服务、公共交通、文化体育休闲和娱乐、公共安全、司法、政府信息公开等方面有影响的受访者也比较多。

刘志昌对此提出了改革方向上的建议，一是推进户籍制度改革，推行居住证制度和积分落户制度，推动更多有工作、有住房、有稳定收入的群体在当地落户；二是剥离附着在户口上的公共服务项目，推进基本公共服务向常住人口全覆盖。

（感谢国家统计局统计科学研究所研究室主任吕庆喆提供的支持。清华大学媒介调查实验室研究员王知凡对本文亦有贡献）