浅析财政涉农资金管理存在的问题及对策

【摘要】本文总结了财政涉农资金管理过程中存在的问题，分析了产生这些问题的原因，并在此基础上，就切实加强涉农资金管理使用提出了创新涉农资金管理模式、优化投入结构、加强涉农资金整合、完善涉农资金监督体系等一系列行之有效的建议。

【关键词】涉农资金 管理模式 资金整合

2004～2014年连续11个中央一号文件都提出了归并整合财政支农资金的要求，从而提高涉农资金的使用效益，促进现代农业的发展和农民收入的增加。从目前各地的审计报告我们可以看出，当前财政涉农资金在管理和使用方面存在着一些问题，影响了财政涉农资金效益的发挥，也影响了中央支农政策的落实。为了更好的发挥财政涉农资金的经济效益和社会效益，规范管理和安全合法使用涉农资金十分必要。

一、财政支农资金管理中存在的问题

（一）支农资金投入结构不合理

在所有的财政涉农资金中，支援农业生产的支出和农业部门的事业费是我国涉农资金的主要支出项目，而其中事业费又占到这两项支出总量的70%左右，远远高于用于农村建设的支出（见表1）。事业费支出占比过高，严重影响了财政涉农资金对农业生产的支持力度。

2.由于2007年之后统计年鉴中关于财政支农资金口径不同、标准不同，暂时没有列出来。

（二）涉农资金使用效率较低

我国的财政涉农资金，不同的项目分别由财政、农业、畜牧、农机、水利、水产、科委等部门分别管理。由于各部门各自为政，造成项目申报无序、重复申报的现象时有发生。例如，农业综合开发资金中的大型灌溉区建设，属于发改委负责管理的国债和预算内基建项目，而水利部门又单独设置了该水利项目，造成了重复设置。这种现象的存在使得本来应该重点支持或扶持的项目得不到有力的支持，而一般项目或非重点项目反而多次得到资金支持。

另外，资金拨付到位率低也影响到时涉农资金效率的发挥。农业建设项目通常在上半年立项，而投资计划往往在年底或次年才能下达，这就使得项目实施单位无资金可用，仅仅开展一些应付性的工作。如2005年湖北省监利县21.25万户农民的中央专项水稻良种补贴362.62万元，直至2007年7月后才陆续发放到农民手中，严重影响了涉农资金使用效益的发挥。

（三）存在违规违纪现象

目前，一些项目资金没有实行独立核算，各种经费（人员经费、办公经费、项目经费）混合使用，许多涉农资金被用作办公经费或人员经费支出，政府支持三农的钱成了相关部门的养人钱。在补贴项目方面，一些部门虚报粮食种植面积，以达到冒领虚领涉农资金的目的。有些地方还存在村干部一人代领数人救助资金的现象。例如，某县农业局将当年已经实施完的水稻良种标准种植项目虚报了面积，多冒领了100万元的资金。

二、存在问题的原因

（一）资金管理模式落后

当前，我国的财政涉农资金的管理模式是：财政涉农政策由中央统一，涉农责任由中央和地方分级承担，项目由涉农部门管理，资金由财政部门核拨。中央、省、市、县和乡五级分担事权责任，中央和省级投入资金为主，市、县和乡配套投入资金为辅。

由于财政涉农资金的支出实行多部门管理、多渠道投入，资源分化为部门所有，在建设的内容和项目安排等方面存在着重复或交叉。譬如，关于农村劳动力培训，农业部门有阳光工程、蓝证培训和绿色证书，而农委、劳动局和人事局也有相对应的培训，造成事权的交叉或分割，使得有限的资金无法发挥应有的作用。

（二）涉农资金缺乏有效监督

我国涉农资金的管理模式基本都是投资、建设、管理和使用四位一体的集中管理模式。这种管理模式导致行政权力介入工程项目，政府难以履行监督职能，使得资金的监管流于形式。

此外，资金发放过程透明度不够，信息公开不规范，群众无法进行有效监督。部分部门或地区在涉农资金的分配和使用过程中存在暗箱操作，或者在项目操作过程中存在厚此薄彼、优亲厚友，一些地方发生侵占、挪用、截留或滞留涉农补助资金的情形，使得涉农资金流失严重。

（三）管理制度建设不完善

在项目实际执行的过程中，有些制度对执行人约束力不强，具体规定能否得到遵守，很大程度上依赖工作人员的思想觉悟或行动上的自觉性。还有一些制度可操作性差，制度的内容规定过于抽象，执行的过程中随意性较大，制度是否执行没有相关措施来保障。由于这些缺陷的存在，各相关部门在项目执行过程中，往往不能或无法有效执行制度，使财政监督往往处于游离状态。不健全的制度和不规范的管理，必然导致资金使用上的损失和浪费。

三、加强涉农资金管理与分配的对策和建议

（一）优化涉农资金投入结构

1.压缩流通补贴，加强基础设施投资。目前，流通领域补贴在我国农业补贴中占比较高，虽然有利于提高农民收入和稳定粮食价格，但对我国农业长期发展促进作用不明显。例如2000～2010年，用于农产品流通的补贴在300～800亿元，占国家政策性补贴支出的70%左右。然而，如此巨额的补贴没有到达农民手里，对农民的种粮积极性影响不大。另外，应加强对农村基础设施的投入，应设立小型农田水利设施建设专项补助资金、支持农村道路建设和农村电网建设，并重视对已建成基础设施的后期管护。

2.加大农业科研和科研成果推广的投入。科技是第一生产力，农业科研是解决农业生产力落后的关键因素。但是，农业科研的周期较长、资金需求量较大、收益也不确定，对私人资金没有吸引力，几乎完全依赖政府财政投入。因此，在财政涉农资金使用过程中，应向农业科研领域倾斜，将涉农资金使用的“现时消耗”转变为“储备未来”。

（二）改变涉农资金的管理模式

1.整合涉农资金。按照“政府主导、部门协调、资金整合、联合共管、集中力量办大事”的思路[5]，从“横向”和“纵向”两方面来整合涉农资金。横向上，在不增加管理成本的基础上，将分别由发改委、财政部、农业部、科技部和国土资源部管理的资金整合起来，由专门的部门进行管理，地方也是如此。纵向上，根据涉农资金的性质，对中央、省市和县级资金进行有效整合。首先，根据各级政府的农业发展计划和土地利用总体规划等制定涉农资金的分配计划和标准。然后，由各级政府的资金管理部门将资金直接拨付到涉农资金专项账户，资金的最终使用和管理设置在县一级，实现纵向的整合。

2.对农民和项目接受对象进行直接补贴。目前，政府对粮食生产、农业机械设备设施和阳光培训实行的是直接对农民进行补贴的模式，减少了运行费用，提高了时效性，受到广大农民的好评。其他涉农项目资金补贴也可参考此模式，将补贴农民的资金，通过“一卡通”、“一折通”等，及时足额地兑现到农民手中。

（三）加强支出管理

1.合理设置涉农资金投资分配渠道。国家合理设置涉农资金分配渠道，发挥财政部门的协调作用，将各级政府的涉农投资进行归并，并相应调整各个部门的职责分工，理顺投资主管部门和财政主管部门分别在涉农资金管理方面的职能和定位，逐步实现由财政部门统一拨付涉农资金，强化统筹协调，避免不必要的重复投资和分散投资，提高涉农资金的使用效益。省、市和县一级政府也要依此进行相应部门的职责分工调整和归并。

2.严格遵循涉农资金管理的规章制度。规范涉农资金的支出程序，保证涉农资金及时、合理、有效的使用。在涉农项目的起始审批、资金拨付和项目执行时的预算和使用过程中，以及最后项目验收、检验和评估、项目后期管理等一系列流程中，建立起一套全面、系统的监督机制。要规范会计基础工作，通过组织有关项目单位人员进行专业知识培训，提高相关人员的政策水平和业务能力，进而规范会计行为，加强对财务的管理。坚持设置专用账户核算，确保涉农资金专款专用。严格报销手续，各项涉农支出要合理、合规和合法，原始报销凭证要合法、真实、有效，报销手续的审批要完备。

（四）完善财政涉农资金监督机制

要实现涉农专项资金的优化组合和高效益，就必须制定科学、有效的制约机制，制定完备、合理的监管措施，建立合理的考评机制，从而最终建立一个从政策控制、过程控制到效率控制的高效支出控制机制。

1.建立涉农资金责任追究制度。涉农资金的管理，无论是在资金的拨付环节还是在使用环节，都要建立责任追究制度。坚持主管部门管项目、财政部门管资金的双约束机制，明确双方的权力与责任。财政部门一定要规范拨款的程序，严格遵循签批制度，完善监督和稽核手续，从而实现权力到人，责任到人。同时，各项目的主管部门公示已审批的项目，定期公示项目建设情况和内容，接受群众监督；对已经完工的项目实行验收制度，严格执行项目管理责任制，做到一个项目未完不换人、不验收、不换岗，使每一项专款都落实到具体责任人。对于审计过程中查出的违规违法行为，直接追究当事人责任。

2.建立涉农资金绩效考评制度。建立起一套科学、规范的适合于我国的涉农资金绩效考评制度，可使有限的资金发挥出最大的效益。在建立财政涉农资金绩效考评指标体系时，设计出的各项指标必须与农业项目的目标有直接的联系。例如，农业综合开发项目，绩效考评指标应包括土地治理项目指标和产业化经营项目指标。土地治理项目指标中的项目效益考评，一定要突出农业生产条件的改善及生态环境的改善、新增主要农产品的生产能力、项目区农民的直接受益情况等。

3.实行政务公开制度，增加工作透明度。财政涉农资金的使用一定要坚持公开、透明的原则，避免资金使用的随意性。大力推行涉农资金县级报账制和国库集中支付制，减少资金拨付时的中间环节，积极推行政府采购制和项目招投标制。逐步推行涉农资金的分配使用网上公开制，除少数涉密涉农资金外，其他与农民群众切身利益相关的涉农资金都要在网上公开，接受人民群众的监督，形成严格的社会监督机制。

加强涉农资金的管理和使用，关系到我国“三农”事业的稳定和发展，关系到亿万农民的民生，因此我国政府相关部门必须明确方向，采取有力措施，不断提高财政涉农资金的管理水平。目前，我国涉农资金整合工作正在不断深入开展，试点工作已取得一定的成效，为下一步全面开展财政涉农资金的使用和整合树立了典范。但对涉农财政资金管理及运行过程中存在的弊端和突出问题，应该引起各级政府部门的高度重视，各级政府一定要不断加强对财政涉农资金的整合管理和监督，完善相关的相关法律法规，形成服务三农的理念和意识。另外，政府可以赋予基层财政部门一定的资金监管权限，使基层财政部门的资金监管职能不再流于形式，并能够得以有效实施。使基层财政部门切实能够从内部管理和外部监管两个方面入手，加大改革力度，努力使涉农资金的管理及使用制度化、规范化。通过以上论述，认识到涉农资金的重要意义，要树立科学的发展观，按照公平公正、安定有序的社会要求，把党和国家的各项惠民政策和措施落实好，见诸成效。把各项涉农资金管理好、分配好、使用好。把农民的积极性和创造性保护好、引导好，共同创建社会主义新农村。

参考文献

[1]刘旭东，傅晋豫.加快推进财政支农资金整合[J].理论探索，2012（5）：66-68.

[2]梁达芬.财政支农资金管理形式、管理方式和管理模式关系辨析[J].财会研究，2012（17）：9-12.

[3]刘龙泉，郭拴太.关于健全财政支农资金统计管理体系的思考[J].财政论坛，2010（15）：11-13.

[4]云红.支农资金使用效率存在的问题及建议[J].农村经济与科技，2009，20（5）：46.

[5]汪鹏，周小平，宋丽洁.我国财政支农资金管理问题及改革路径[J].时代经贸，2009，9：82-83.

作者简介：陈淑玲（1975-），女，汉族，山东临沂人，任职于山东省沂南县农村信用合作联社，研究方向：金融。