我国电子垃圾回收处理立法现状及其完善对策研究

摘要：随着经济发展，我国电子与日俱增，而其回收处理与循环利用却处于一种无序状态，于此同时发达国家也向我国转嫁污染。一方面，电子垃圾给我国的环境造成了严重的污染，另一方面也造成资源浪费而不利于可持续发展。因此，我国应在立足国情的同时借鉴欧美日等发达国家经验，制定和完善相关法律法规，规范和完善电子垃圾的回收处理循环利用系统，实现其产业化，资源化和无害化。

关键词：电子垃圾；回收处理；立法

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）14-0118-03

作者简介：王甜，武汉大学法学院，环境与资源保护法专业研究生。

一、电子垃圾的基本内涵

电子垃圾是随着经济和科技的发展而产生的一种新型垃圾，兼具污染危害性和资源性的特征，既是一颗“毒瘤”又是“城市矿山”。目前，对电子垃圾还没有统一明确的技术标准来确定，但大致上是指废弃或不用的电器或电子设备，主要包括电脑、手机、电视机、冰箱，空调等，属于固体废弃物的范畴。我国电子垃圾数量惊人，至2003年已高达110万吨①并以高于全球增长速度增长，每年约5%—10%。我国电子垃圾污染不仅来自于本身，还有进口的电子垃圾②。电子垃圾中包含了许多重金属和有毒物质，人们如果随意丢弃掩埋或拆解电子废物就会对土壤和水造成严重污染，并具有长期的潜伏性和累积性，随意焚烧则会产生大量有害气体污染空气。另一方面，电子垃圾也被称为放错了位置的资源，例如，每吨废弃的电子设备含金量是金矿的17倍，如果回收利用好将是一座巨大的“城市矿山”。③这对于人口众多而人均资源占有量极低的我国实现经济社会可持续发展意义重大，不仅能够减少污染保护环境，同时节约资源有利于发展循环经济。

二、国外电子垃圾回收利用立法现状

（一）欧盟

欧盟制定了完善的法律法规来规范电子垃圾的回收处理并确立了“生产者延伸责任”这一重要制度。它要求电子产品的生产者不仅要在生产的过程中承担保护环境的义务同时还要对产品使用、回收，处理的整个生命周期负责。2003年年初，欧盟公布了《报废电子电气设备指令》和《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》两项法令。这两项法令涉及的产品包括10大类、近20万种，几乎涵盖了所有电子类产品。④欧盟专门的《电子垃圾处理法》也于2004年8月13日正式出台并于2005年8月正式实施。

（二）日本、美国

日本特别重视电子垃圾的回收利用且其相关立法和技术走在世界的前列。1991年日本修订《废弃物处理法》并出台《关于再生资源利用促进法》要求家电在设计和生产环节就应当为后续的回收处理和循环利用做好技术准备。2001年4月施行的《家用电器再生利用法》强调了“生产者延伸责任”规定家电生产企业必须对电冰箱、电视机、空调和洗衣机这四大家电进行回收处理。此外零售商也应当承担对其销售的家电进行回收的责任而由消费者支付家电废弃后的处理费用。在政府的引导下，日本出现了两组著名的企业集团负责处理国内产生的废旧家电产品。目前，日本全国共有废旧家电专业回收处理企业46家，许多企业的再生利用率都大幅超过了法律规定。⑤美国防治电子垃圾污染的措施与日本相近，其法律规定电子废物由厂家自行回收处理，而消费者则应当交纳回收处理的费用，此外扶植技术先进管理科学的电子垃圾处理企业的建立和发展。

三、我国电子垃圾回收处理立法现状

（一）我国在电子垃圾回收处理方面的立法

与发达国家相比，我国电子垃圾回收处理立法还处于起步阶段。目前，我国对电子垃圾管理的法律法规及政策主要有：《固体废物污染环境防治法》本法在2004年12月由第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订。国家发改委资源节约与环境保护司起草制定的《废旧家用电器回收处理管理条例》，目前，该条例在多次讨论和修改后，已上报国务院法制办。信息产业部制定的《电子信息产品污染控制管理办法》，该管理办法属于部门规章，于2007年3月实施。商务部制定的《再生资源回收管理办法》，该管理办法也属于部门规章，2007年5月1日实施。国家环保总局2003年10月发布的《废电池污染防治技术政策》。2006年8月发布的《废弃家用电器和电子产品污染防治技术政策》等。此外，还有近年在部分省市试行的实行的《家电以旧换新实施办法》，国家环保总局有关《电子废物污染环境防治管理办法》于2008年2月1日起实施。还有国家质检总局、国家发改委等八个部委2005年9月联合发布的关于禁止使用废旧玻壳翻新加工再生显像管并组装电视机的公告等。

（二）我国在电子垃圾回收处理方面的立法不足

从上述规定可知，目前我国并没有制定专门针对电子垃圾回收处理的法律法规，已有的规定政策也存在下列问题：其一，立法机关地位偏低，法律效力低。例如，国家环保总局、商务部等部委联合发布的《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》如果得到贯彻落实，会在明确电子垃圾回收处理责任主体方面做出重要贡献。但由于其属于指导性技术文件而非规范性法律文件，不具有法律强制性，恐难以得到切实有效的执行。其二，已有的规定缺乏系统性专门性，并存在立法空白，大量的电子垃圾处于监管的真空状态。与美日等发达国家相比我国也没有针对冰箱、电视机，等主要家电回收处理的专门立法；其三，已有的法律规定等内容零散粗糙，对企业和消费者的责任义务定位不明确，有很多原则性规定而缺乏可操作性和配套的实施细则而难以得到贯彻落实。

总的来说，从立法上我国并没有形成法律效力层级分明，内容完整的电子垃圾回收利用网络。目前在我国，电子垃圾回收的“主力军”是那些大家小巷的三轮车，他们把那些高污染的种类繁多的的电子废物作为普通垃圾回收，由于可以获得一定的价金而市民又普遍缺乏相应的环保知识和意识，许多居民也就把这些三轮车作为了电子垃圾的主要归宿。那些违规设立的加工电子垃圾的黑厂缺乏相应的环保设施，在处理的过程中会产生大量的废水废渣等，进而对周围生活环境造成严重污染，同时由于处理水平有限又造成了许多贵金属等资源的严重浪费。事实上，我国也试点建立了一些正规的电子垃圾处理企业，但是由于那些三轮车队的存在加之市民的电子废物回收意识不强，导致大量的电子垃圾流向了黑作坊，而正规的处理企业却收不到足够的电子垃圾而处于停工或半停工状态。再加上政策机制不健全，财政补偿不到位等因素，使得正规的处理企业难以和不正规的企业竞争，这样一来就造成了电子垃圾回收利用市场的无序化，并最终导致环境污染的恶果。⑥

四、未来我国在电子垃圾回收处理立法方面的完善对策

（一）建立完善的电子垃圾回收处理法律体系

首先，应当以防治污染和促进资源循环利用为指导思想完善电子垃圾循环利用的法律法规，建立起系统的回收与循环利用网络。笔者认为，针对现有法律法规法律位阶较低、不具有针对性，应当由全国人大常委会制定专门的电子垃圾回收与循环利用法律，并由国务院及其职能部门制定配套的实施细则，以使电子垃圾回收处理有法可依，并形成系统完整的法律体系。此外，在立法层面还应当明确政府及其相关部门在电子垃圾回收处理体系中的职责和义务，并将其纳入政府工作计划。

（二）借鉴西方发达国家的“生产者责任延伸”制和消费者部分责任制

电子垃圾回收处理的责任由谁来承担，费用如何分摊是解决电子垃圾回收处理的难点。如前所述，美日等发达国家的法律一般实行的是生产企业负责回收处理其所生产的电子产品，消费者也要承担部分责任交纳一定的废弃电子产品的处理费用。此外，零售商和进口商也要负责对其销售和进口的电子产品进行回收。生产、销售、消费的各个环节都要承担电子垃圾回收处理的法律义务。如果法律规定全由生产企业承担其回收处理费用，以目前家电行业平均5%的利润来看，中国的家电制造企业难以承受家电回收的费用。⑦例如，2004年国家发改委公布的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的征求意见稿借鉴了欧美的“生产者责任延伸制”。其规定：“家电生产企业可以自行进行废旧家电处理，也可委托有资质的处理企业处理”。这使得家电生产商经营成本大大加重，而不利于我国家电业的健康发展。也正是由于这种原因使得《条例》虽然已经形成了征求意见稿但却迟迟无法正式实施。

鉴于此，我国在引进西方“生产者延伸责任”这一法律制度的同时还应当与我国国情相结合，将环境保护法中的污染者负担原则与受益者补偿原则相结合，同时立法中强调政府责任，由消费者，生产经营着和政府共同分担电子垃圾回收处理的责任。对于企业来说，承担相应责任既是“污染者付费”原则的要求也是现代企业的社会责任的体现。电子垃圾回收利国利民，按照受益者付费原则，消费者作为电子产品的受益者理应承担部分回收处理费用。政府承担部分费用既是国家财政的职能也有利于减轻企业和消费者的负担。

（三）规范电子垃圾的回收处理市场，扶植建立正规的电子垃圾回收处理企业

我国应当建立并扶植具有一定规模和技术水平的电子垃圾回收处理企业，使电子垃圾回收处理形成产业化、规模化，以提高电子垃圾回收处理产业的经济效益和生态效益。笔者认为应当实行电子垃圾回收处理的行政许可制度，由工商行政、环境保护等部门对相关企业联合审查，发放经营许可证，并定期进行监督检查。对大街小巷的收废品的三轮车、家庭作坊型的回收处理厂等进行规制，严禁并依法取缔各种无证经营的“地下工厂”。

（四）电子垃圾污染防治的相关立法切实贯彻“全过程处理”原则，预防原则，清洁生产制度等

立法应当引导电子企业清洁生产，减少有毒的和一些难以再生利用或者无害化处理的原材料的使用，更多的使用无毒的或者易于回收再利用的材料。也即在产品的设计、制造环节就应当为后续的使用、回收、处理环节做好技术铺垫，减少甚至避免在产品使用的过程中造成环境污染，并且易于回收后进行无害化处理和循环利用。也即立法应当强调贯彻预防原则，规定电子产品在生产的过程中应当尽量使用对环境危害小或者可以循环利用的原材料以从源头减轻污染物的产生和排放。

（五）建立电子垃圾回收处理专项基金

我国应通过各级财政拨款，捐赠，消费者付费等建立电子垃圾回收处理专项基金尤其是废旧家电、电脑回收处理专项资金。同时国家还将采取积极措施，鼓励电器生产企业或其它企业采用多元投资方式建设废旧电器处理企业，鼓励和支持废旧家电回收处理的科学研究以及新工艺、新设备的示范、推广，鼓励开展教育和培训活动。⑧

（六）提高人们电子垃圾回收的法律意识

法律是道德的最后底线，道德却是法律的基础。我们在重视法律建设的同时还应当重视普法宣传，电子垃圾回收要从娃娃抓起。我们要在学校设置环保普法课程，从小培养更能让环境保护、垃圾回收深入人心，进而提高全民环保观念。电子垃圾回收需要引起全社会关注，政府、企业及公民环境意识等方面形成相互配合的完整体系。在立法上这三方要应予以充分的重视。⑨

五、结语

电子垃圾作为一种新型垃圾危害巨大且不易于回收处理。随着我国电子产品报废高峰期的到来其形势更加严峻。因此在借鉴西方发达国家经验的同时结合我国国情，制订和完善相关立法已迫在眉睫，于此同时还应提高公民的环保意识。笔者相信随着法律法规的完善，公众环保意识的提高，我国必然能将电子垃圾变废为宝，实现可持续发展。

[注 释]

①王育松.我国废旧电脑的危害及其管理对策[J].机械管理开发，2008（3）.

②王红梅，张金良，王先良等.中国电子垃圾现状及环境管理对策分析[J].环境科学与管理，2008（5）.

③电子垃圾：好大一座“城市矿山[N].经济参考报，2012.7.

④王竞飞.城市电子垃圾综合治理研究[D].郑州大学，2009.

⑤王竞飞.城市电子垃圾综合治理研究[D].郑州大学，2009.

⑥雍毅，薛嘉.德国电子垃圾收集、回收及再生利用政策及技术[Z].中德循环经济理念促进固体废物资源化，2007.

⑦柯建飞.电子垃圾回收立法动向探微[C].中国环境资源法学研讨会（年会）（2005.8.5一9）江西翰州论文集，2005.

⑧王岩.废旧电器资源再生产业链与循环经济[C].发展循环经济落买科学发展观一一中国环境科学学会2004年学术年会论文集，2004.

⑨柯建飞.可再生能源经济激励机制研究[C].中国环境资源法学研讨会（年会论文集），2005.