新升格高职院校发展困境的思考

董爱国

摘 要：新升格高职院校是陕西高职教育的重要组成部分，思考新升格高职院校发展困境，对于陕西省建成完整的现代职业教育体系有着重要的现实意义。通过对陕西省新升格高职院校发展困境的分析，并对破解困境提出对策建议，以期促进新升格高职院校的健康发展。

关键词：新升格；高职院校；发展；困境；对策

中图分类号：G726 文献标识码：A

论文所述“新升格高职院校”是指陕西省在2005年被教育部批准备案的10所高等职业技术学院，这些高职学院均由各地市几所中专和少数几所技工学校或教育学院合并、升格而成，是国家高等职业教育“三改一补”政策的产物。成立10年来这些新升格高职院校赶上了国家“大力提倡发展高职教育”的好时机，取得了显著发展，10所学校先后都通过了高职评估，学校办学硬件和软件设施都显著改善，办学实力大大提高，办学规模不断扩大。但不容忽视的是经过10年的建设，这些院校依然面临严峻的发展困境。因此，在陕西省委省政府提出到2020年要在全省“创新发展职业教育，建成覆盖城乡的现代职业教育体系”的背景下，思考新升格高职院校的发展困境，对于陕西省高等职业教育的整体发展和这10所院校的未来发展具有重要的现实意义。

一、对新升格高职院校发展困境的分析

经过10年的发展新升格高职院校已经初具规模，但在发展中也面临诸多困境，目前最突出的困境主要表现在以下几方面：

（一）生源压力剧增，生存形势严峻

学生是学校的核心主体之一，可以说学校因学生存在。从外部环境看，高招形势普遍不乐观。根据中国教育在线发布的《2015年高招调查报告》显示：“全国人口出生率不断下降，学龄学生人口逐年减少，全国高考录取人数增幅开始下降。”据陕西省招生办发布的数据，近6年来，陕西高考报名人数基本呈下降态势，“2014年高职（专科）第二次征集志愿正式投档情况统计表”发现，文科304所院校参与征集，有243所院校遭遇零投档；理科368所院校参与征集，有280所院校遭遇零投档。

从内部环境看， 一直以来国家的高考制度默许了高职教育处于最底层，在陕西的高职院校队伍里，新升格高职院校建校历史短，还没有形成自己的办学特色，在发展过程中又渐渐隐去了原有的中专特色，同类学校办学同质化现象又很严重，与那些办学历史较长的示范高职院校、民办高职院校相比，招生也不具备优势，排在招生的最末端。根据中国教育在线发布的2015年陕西高职（专科）正式投档情况统计表（理工）统计全省高职投档学生共44，665名，其中新升格院校投档学生总计为8066名，仅占到投档学生总数18.06%。这种内外交困、无奈尴尬的发展环境使这些学校在激烈的市场竞争中生源压力剧增，面临严重的生存危机。

（二）办学成本增加，办学经费严重不足

“高职教育必须以较高的经费投入来保证学生能够接受仪器设备实训以及‘双师型教师的教育”。国家一个文件陕西34所中职层次的学校就合并升格成10所高职层次的职业技术学院，按职业教育发展的要求和教育部颁布的高职学校合格标准，无论是办学的硬件设施还是软件设施，这10所学校都存在较大差距。

长期以来，我国的教育资源配置原则都遵循“先城市后农村，先重点学校后一般学校”。管理体制的原因使得国家资金的投入大多倾向于中职教育和省属高职院校及示范校。新升格高职院校作为一个特殊教育类群，财政责任主要在市级政府，受地方经济状况的制约，市级政府投资高职教育的积极性并不高，没有因为“新建”得到政府的投资倾斜，甚至同等的生均财政投入也不能保障。一些市级财政拨款基本上只限于人员经费，院校维持日常运行和发展的费用主要靠学费收入。

以其中某一高职学院为例，在校生10年间增加了两倍多，而市级财政拨付给学校的办学经费却没有增加，生均经费保障机制也没有建立。新校区建设使学院目前债务负担已高达2.6亿元，每年支付贷款本息高达2800万元，而学院的办学收入也就3000万元左右。主要靠贷款筹措建设资金建成的新校区从形式上实现了集中办学，但使新升格后的学校办学成本剧增，办学经费严重不足，债务风险迅速加大，这一困境直接影响着这些学校的持续发展。

（三）领导队伍的配备行政化、本土化，院校缺失办学自主权

陶行知先生曾说：“一个校长就是一所学校的‘灵魂。”高职院校的领导班子，是院校改革发展的决策者、组织者和推动者。陕西省新升格高职院校属于“省市共管、以市为主”的院校，院级领导行政级别是副厅、正县级。网络调查显示这10所职业技术学院学院的主要领导一半以上是由上级行政主管部门委任的、缺乏教育管理背景的行政官员，学院一定程度上成为一些地方解决干部级别的场所。其次，这些领导多数在本地出生，在本地成长、工作，很多事情的处理都难免受制于“人情”。再者，市级政府虽然是高职院校的举办者，但学院才是办学主体，应该有一定的办学自主权。可实际上学院内部机构设立、干部任免、教师引进等内部组织人事变动一般要听从上级部门安排调遣，学院办学缺乏应有的自主权，呈现出明显的行政化特点，这对学校的发展势必造成消极影响。

（四）师资力量薄弱，“双师型”教师有名无实

美国哈佛大学前校长科南特曾经说过：“大学的荣誉不在于它的校舍和人数，而在它一代一代的教师质量。一个学校要想站得往脚，教师一定要有特色。”合并组建而成的新升格高职院校大部分教师是随原中专学校的升级转移而来，这部分教师教育观念滞后，对高职教育教学特点与规律不够了解， 学历层次、知识结构和教学实践能力难以适应高职教学要求，仍然用原来中专学校的教育方式来教育高职学生，对教育教学中出现的问题有太多的无力感。

而学院近几年新引进的一批教师来源比较单一，多数是直接来自于高校的毕业生，虽然理论知识较深厚，但专业实践经验缺乏，难以满足高职院校教师应具备的职业技能要求。因此，与其他国家级、省级示范性高职院校相比，这些新升格高职院校师资队伍尤为薄弱。

另外，当下无论是在政策语境中还是学术语境中“双师型”都已经成为高职师资队伍建设的常见词组，但是“双师型”教师在院校的现实环境中大多有名无实。

1.“双师型”教师的认定缺乏规范程序和标准

“双师型”教师的内涵至今没有统一内容，认定至今还没有统一、规范的程序和标准，一般都由学校自行认定，缺乏完善的认定标准和保障机制。

2.管理者对“双师型”教师重视不够

一些院校的领导对“双师型”教师认识不够深入，还没有领悟到“双师”的真正内涵和重要意义，认为“双师”就是为了评估达标，对“双师”盲目认定，认定了的“双师”和别人也没有什么不同，而其用于“双师”教师队伍建设的资金普遍不足，这就出现了学校的“双师”在数据平台显示的数量在逐年增加， 在数量上能满足标准，但在实际工作中没有任何意义。

3.“双师型”教师的实现路径不畅

“实践经历”是“双师型”教师的必需，教师实践技能的提升必须在实际训练中进行。但新升格高职院校办学起步晚、底子薄，技术力量不足，短期内难以帮助企业解决实际生产中面临的大量问题。因此，企业对高职院校的认可度不高，合作热情不够。目前多数新升格院校的校外实训基地建设境况尴尬，有好多实训基地建设很大程度上是依靠领导的私人关系签署合作协议，各行业单位仅仅愿意挂一张无关大碍的“实训基地”牌子，实质性的教师“顶岗挂职”“实践锻炼”都是纸上谈兵，徒有虚名，“双师型”教师的实现路径不畅。

（五）办学定位不准确，设置专业有一定的盲目性

这些新升格高职院校的前身基本上都是中专学校，升格前的中专学校特色鲜明，诸如师范学校、农业学校、财经学校等，升格以后都成了职业技术学院。10年的发展新升格高职院校在高职院校队伍里面还是没能找准自己位置，办学定位不准确，设置专业存在一定的盲目性，明显表现出两种值得注意的倾向：一种是“以条件定专业，不顾市场”；另一种是“以市场定专业，不顾条件”。

1.“以条件定专业，不顾市场”

目前，新升格高职院校的很多专业是中专学校传统专业的延续，就现有的师资队伍和教学设备，在专业设置时缺乏严格、科学的市场调查和行业分析，制定人才培养方案和课程计划不去论证、调研，坐在办公室想当然地完成，至多是履行一下专业设置和人才培养方案制订的程序，“因人开课”现象不同程度存在。这些做法直接影响了人才培养质量，学生毕业后就业形势严峻，影响学校办学声誉，继而影响学院招生。

2.“以市场定专业，不顾条件”

只要是市场上就业形势好的专业，无论学校是否具备条件也要申报。这种现象在新升格高职院校表现尤为突出，浏览这10个学院网站就会发现，护理专业和学前教育专业在7所地市职业技术学院都开设，除此之外，还有其他部分专业重复率也很高，有些新专业在一些学校刚开始招生就招生困难，甚至出现空设专业的情况。这种“以市场定专业，不顾条件”必然导致供求矛盾突出，使生源竞争压力加剧。

二、破解新升格高职院校发展困境的对策

新升格高职院校都是省政府批准、教育部备案的公办高职院校，10所中有7所都在地市，是陕西省职业教育的重要组成部分，在陕西省完善的现代职业教育体系中有它们独特的历史使命和存在价值。从目前发展现状看，要让这些学校健康有序地发展，承担起历史使命，首先是它们得走出发展困境。应对这些困境需要政府和学校的共同努力，要做好以下几个方面的工作。

（一）在专业设置上，要科学统筹，合理设置

1.政府相关部门要科学统筹，对专业设置要加强宏观管控和引导

“高职院校的专业是根据产业发展（或经济社会发展）中的某一阶段、某一人群，用来谋生、长时期从事的具体业务作业规范而设立的学业门类”，决定学生在校的学习范围和毕业后的就业领域。目前新升格高职院校专业设置审批权主要集中于省级教育主管部门，并经过国家教育主管部门审核。相关主管部门就要科学统筹，加强对高职院校现有专业设置的数量和质量宏观调控和引导，以避免同一专业或相近专业在同类高职院校中重复设置建设的不良局面；在新增专业审批时就要严格审批程序，组织人员认真考察社会对人才的需求， 充分考虑专业申报学院的实际条件，做好前期的调研分析和论证工作，增强专业设置的针对性和合理性。

2.学校要清晰办学定位，合理设置专业

在专业设置方面，新升格高职院校要清晰办学定位，要合理设置专业。在设置专业时学校要做科学论证，切合自身实际，不盲目跟风、攀比，精准设置。要在保留部分原传统专业的基础上发展类似新兴专业。一旦经过严密论证考察，确定某些专业有设置的可行性，就一定要正确定位人才培养目标，构架专业结构，制定好人才培养方案和课程计划，配备足量教师和教学设备，严格教学管理与学生管理等工作，努力提升人才培养质量。

（二）在办学经费方面，政府和学校要通力合作，充分发挥有限财政的效力

“不到马背上是永远学不会骑马的”，办学经费缺乏就会导致“投机”办学，使有些教学环节得不到保证，人才培养质量就会大打折扣。“职业教育要比普通教育费钱”如今在社会各界也逐步达成共识，各级政府在职业教育方面的投入份额也在逐年加大，但“僧多粥少”，各级政府财政来源有限，这些新升格高职院校由于是新建院校，所以需要更多经费投入保障。因此，在办学经费方面，政府和学校要有效沟通，通力合作，充分发挥有限财政的效力。

1.各级政府要继续完善财政投入制度，持续为学校发展提供经费支持

“对特殊群体给予特殊的关注和财政倾斜”，“公共部门要运用财政手段实现教育资源的公平分配”这是经济学中公认的教育公平举措。国家《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》明确提出“到2017年专科高职院校年生均财政拨款平均水平不低于12，000元，生均拨款制度覆盖所有独立设置的公办高职院校”。因此，各级政府要继续完善财政投入制度，建立所属高职院校生均拨款制度，给予新升格高职院校发展特殊的关注和有力的财政扶持，缓解这些学校办学受制于经费的压力。

2.学校要合理分配内部办学经费份额，充分发挥有限财政的效力

由于新升格高职院校办学经费一直紧张，许多院校维持日常运行和发展的费用主要靠学费收入。要走“内涵建设”之路，新建高职院校就要加大在专业、课程、师资队伍、实训基地等方面建设，让学校在规模和质量上协调发展。在办学经费紧张的情况下一方面要与各级政府做积极有效的沟通，在争取资金的同时也争取培训、学习机会；另一方面，要合理分配内部办学经费份额，充分发挥有限财政的效力，把有限的经费投入到办学的关键节点上。

（三）健全各项师资队伍建设制度，增强制度的实效性，推动师资队伍建设高速发展

对高职类院校来说“生源决定生存”，人才培养质量是立校之根本，“教师水平决定学校的水平，‘双师型教师队伍是提高职业教育人才培养质量的根本保证”“新升格高职院校要寻求发展首先是加强师资队伍建设”。因此，要破解新升格高职院校的生源压力困局要先提高师资队伍的质量。

1.政府要尽快建立“双师型”教师队伍的培养和评聘制度

从学者王义澄在1990年12月5号的中国教育报上首次提出建设“双师型”专科教师队伍至今也过去了25年，其间对“双师型”教师的研究也不少，可是至今国家就“双师型”教师的内涵、培养、评聘没有统一的、制度化的标准。制度、标准对于新升格高职院校尤为重要，有了制度标准，这些学校在师资队伍建设方面就会少走一些弯路。因此，建议相关政府部门尽快建立“双师型”教师队伍的培养和评聘制度，以便于指导新升格高职院校的师资队伍建设。

2.健全相关制度，增强“校企合作”的实效性

“职业教育强调校企合作、工学结合，其实质是一种跨界的教育。跨界的教育必然需要跨界的教师”。当然也需要跨界的学习环境，这些问题学校是无法独自解决的。

于2015年11月正式施行的《青岛市职业教育条例》“明确企业在职业教育发展中的主体作用，规范了校企合作双方的权利与义务，对校企合作相关鼓励政策措施从法律层面做出规定”。因此，陕西省政府可借鉴一些省市的经验，健全相关制度，具体、细化微观层面上的配套政策，以带动更多的企业行业加入推进职业教育行列，让企业行业的行家里手参与学校教学和教师培训，让企业给院校教师提供深入企业学习的机会。只有政府制度政策“自上而下”的推动和操作层面措施细则“自下而上”的呼应，才能让“校企合作”的职业教育理念落到实处，才能增强“校企合作”的实效性，促进新升格高职院校“双师型”教师队伍建设。

3.完善院校教师管理机制，发掘教师的专业成长潜力

教师是学校发展中最具动力的因素，新升格高职院校要完善院校教师管理机制，发掘教师的专业成长潜力。

（1）完善教师参加培训学习的制度

无论是学历进修还是理论研习，是企业实践还是技能培训，学校要以保证教师收入不受影响，并视情况予以学习补助等政策鼓励更多人参加学习，提升整体师资质量。

（2）建立良性工作绩效激励机制

良性工作绩效激励机制是激发教师工作热情、调动工作积极性的有力措施，结合每一个院校的实际，政策向教学倾斜，真正突出“教学中心”，考虑不同教师的学科特点和工作特点，分类制定考核标准，并把考核结果和绩效薪酬挂钩。对于提升学历拿到证书的教师、考取与专业对应的资格证书的教师、学院已经认定为“双师型”的教师等予以适当奖励，激发教师自我发展的源动力，这些明确的政策机制会在学校形成一种积极导向，能够推动师资队伍建设。

（四）加强领导队伍的配备与建设，增强院校办学的自主权

办好高等职业教育，高职院校的领导是关键。因此，陕西省各级行政部门应该深入研究高职院校领导队伍构成状况，重视加强对新升格高职院领导班子的配备和管理，学习借鉴新疆“学校不能成为安置干部的地方，不懂教学、不懂教育规律者不得担任学校书记、校长”的规定。建议在选派领导时跨地域选派，来自不同地域的领导有不同的文化视域，管理过程会多一些思维视角，而且也不易受制于“人情世故”影响判断和决策，配备一批“懂政治的教育行家，懂市场的内部管家，懂业务的理论专家；同时要具备学习研究能力，资源整合能力，管理掌控能力”的高职院校校长引领这些新升格院校健康有序地发展。另外，上级主管部门要理顺市级政府与高职院校的关系，简化一些行政程序，放权给院校领导，让学院在院校内部机构设置、干部任免、人员编制、教师引进等方面增强院校办学的自主权，让院校能更好更快地发展。

总之，新升格高职院校正处于发展的重要时期，面临的问题是严峻而紧迫的，应该引起各级政府、教育主管部门及各职业技术院校领导班子的高度重视。这些高职院校要走出发展困境，不仅需要政府和学校共同努力，还需要社会给予广泛关注和支持。

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