完善江苏城乡一体化环境保护政策

江苏是我国率先实行城乡一体化建设的省份，也非常重视城乡一体化建设中的环境保护工作。为进一步加快城乡一体化建设，江苏要加强整体规划，优化环境建设，出台相关条例，完善法治工作，构建支撑体系，加强政策保障，做好基础工作，推进全面发展。

当前江苏城乡一体化环境保护政策面临的挑战

实现绿色发展要求的挑战。十八大提出了“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”的要求，十八届五中全会又进一步强调“坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”，这意味着要把环境保护放在经济发展的首位。近年来，江苏虽然制定了比较完备的环境保护政策，环境污染治理也取得了明显的进步，但尚未达到绿色发展的程度。以2014年为例，全省13个省辖市的水环境检测对象中符合Ⅲ类的断面比例仅为45.8%，空气质量均未达到国家二级标准要求，雾霾天仍然影响着人们的日常生活，固体废弃物排放总量为10916.5万吨，仍呈现较高的水平。总体上，江苏城乡一体化建设的环境污染呈现弱N形趋势，尚未形成倒U形趋势，这就更需要加强环境保护政策的创新及完善。

推进现代农业建设的挑战。十八大把“城乡一体化”确立为今后加快城乡区域建设的主要路径。随着城乡一体化建设的逐步深入，国家又提出了发展智慧农业和建设都市化现代农业的要求。发展智慧农业将成为城乡一体化建设的新动力，而建设都市化现代农业将成为城乡一体化建设的新目标。由于江苏城乡建设存在着较大的差异，农村环境污染治理相对较差的状况会加大城乡一体化建设环境污染治理的难度，影响都市化农业建设的进程。据调查，近年来江苏农村养殖猪、鸡、鸭、鹅等动物每年的排便超过1亿吨，每年使用农药10多万吨，乡镇企业生产的“三废”排污量也呈逐年增加态势，这些都会加重农村生态环境的污染，影响城乡一体化建设的进程，对现有环境保护政策创新及完善提出严峻的挑战。

加快环境污染治理的投资挑战。据统计，江苏2013年的环境污染治理投资总额为881亿元，占江苏GDP的比重为1.49%，低于全国平均占比1.67%的水平。另据估计，2014年江苏环境污染治理投资额会达到969亿元，虽比2013年要增长10%左右，但其占GDP的比重仍要低于全国平均水平。此外，若按照全国平均水平估算，当前江苏环境治理投资总额要达到北京市的投资水平或规模，应至少还要投入2000亿元。当前，江苏环境治理投资额总体偏少的原因主要在于当前江苏环境污染治理投资主要来源于政府的财政投资，并未形成“企业—政府—社会”全方位环境污染治理投资机制，致使江苏在推进城乡一体化环境保护过程中的资金缺口较大，进程缓慢。

改进环保工作质量的现实挑战。目前，江苏城乡一体化环境保护政策的创新与完善工作才刚起步，推进这项工作还面临着诸多挑战。据统计，2014年，全省环保部门累计出动执法人员65万人次，检查企业26万厂次，立案处罚5463件，处罚金额2.3亿元，挂牌督办重点环境问题479件；全省环保部门共受理群众环境投诉98329次，主动排查重点环境矛盾纠纷890件；全省立案侦查环境污染案件139件，抓获案件嫌疑人414人；全年征收排污费20.75亿元，其中大气排污权交易金额超过7500万元。上述统计数据虽然在一定程度上表明了江苏在环境污染治理方面取得了一定的成绩，但从另一个侧面也说明江苏环境污染治理工作还有很多方面需要加以完善和改进，环境保护政策实施还处在待规范待完善的状态，需要通过环境保护政策的进一步创新与实践，加快城乡一体化环境保护。

完善江苏城乡一体化环境保护政策的对策建议

加强整体规划，优化环境建设。虽然江苏城乡一体化现有环境保护政策的实施已初见成效，但要进一步提升江苏的生态环境质量，还需要加强对环境保护政策创新与完善的整体规划。对此，一方面在完善规划的过程中，要秉持实事求是的精神和坚持成本-效益的原则，合理安排不同环境保护政策实施的时间、内容、标准及其力度，通过指标分析、过程控制和综合对比等方法，严控环境污染治理的低效投入、重复建设、超额排污以及污染项目比例过大等现象。另一方面，要加强并优化江苏城乡一体化环境保护政策创新与完善的环境建设，通过媒体宣传、社区动员、村镇参与等方式，形成“人人参与、人人尽力”的环境保护机制，以此加强人们的环境保护意识，为江苏城乡一体化环境保护政策创新及完善营造良好的氛围。

出台相关条例，完善法治工作。近年来，江苏虽然陆续出台了《江苏省通榆河水污染防治条例》、《江苏省大气污染防治条例》、《江苏省农业生态环境保护条例》等一系列环境保护方面的法规，但这些法规很少涉及城乡一体化的环境保护问题。为了提高江苏城乡一体化环境保护政策的创新效果，建议出台类似“江苏省城乡一体化环境保护综合管理条例”等的相关法规。通过该类条例，一方面要明确并阐明城乡一体化环境保护中农村环境保护的重要地位及城乡环境保护的协调原则，对城乡一体化环境保护政策的内容、形式、标准、力度、实施条件、考核办法及奖惩制度等做出具体规定，使城乡一体化环境保护工作形成“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法律工作机制。另一方面，还要通过该类条例，充分体现出多种政策支持环境保护的导向效应，优先对环保项目及环境治理项目提供财政补贴、低息贷款、税收优惠和资源供给等，并以法的形式从发展导向、政策扶持和项目偏好等方面，加快推进江苏城乡一体化环境保护政策的有效实施。

构建支撑体系，加强政策保障。江苏城乡一体化环境保护建设是一个复杂的系统性工程，需要各级政府制定配套的财政、金融和产业等相关政策。对此，根据江苏城乡一体化建设的实际情况以及环境保护的要求，可构建“财政-税收-金融-产业”链式结构的环境保护政策支持体系。在财政补贴政策方面，要努力向间接补贴倾斜，通过注重环保技术创新、重大环境基础建设的财政支持以及实施项目捆绑规划等，提高财政补贴政策的引导效应；在税收支持政策方面，要加快完善税收减免、抵扣、返还和转移支付等政策，并通过适时开征排污税，对重污染项目或企业征收，提高税收支持政策的实施效果；在金融支持政策方面，要积极拓展融资渠道，通过实施多层次、差异化的利率补贴融资以及加息惩罚政策等，引导资金有的放矢地流向环境保护和环境治理实体；在产业支持政策方面，要充分利用优先发展产业优惠政策引导和限制发展产业惩罚政策约束等方法，优化江苏产业结构调整，促进江苏经济低碳发展。

做好基础工作，推进全面发展。针对江苏城乡一体化环境保护政策实施的艰巨性，要从环境保护政策咨询、政策支持标准制定、实施考核与评价机制、完善奖惩制度等多个方面，做好环境保护政策创新及完善的基础工作。在环境保护政策宣传方面，政府要做好广播员的角色，通过政务平台、现代媒体以及微博微信等方式，积极向企业和个人宣传各项环境保护政策；在政策支持标准制定方面，政府要做好调研员的角色，通过深入基层、定期研讨和动态更新等方式，科学合理地制定环境保护支持标准；在实施考核与评价机制方面，政府要做好裁判员的角色，通过指标分析、科学考核和综合评价等方式，明晰各部门在环境保护中的成绩与不足，做好改进，提质增效；在完善奖惩制度方面，政府要做好监督员的角色，通过奖励先进、鼓励落后和惩治违法等方式，推进环境保护工作良性循环和有序展开。通过做好上述基础工作，全面促进江苏城乡一体化建设绿色发展、循环发展和低碳发展。

〔本文系南京航空航天大学孙涛承担的江苏省社科基金项目“江苏城乡一体化环境保护政策研究”成果〕

（江苏省哲学社会科学规划办公室供稿）

责任编辑：钱国华