民生改善与江苏经济发展转方式提质效

吴先满　张立冬

习近平总书记深刻指出，做好经济社会发展工作，民生是“指南针”，抓民生也是抓发展。在持续加强供给侧结构性改革的宏观大背景下，实施以改善民生为重点的发展战略，是促进经济发展方式转变，更加注重质量和效益的重要途径之一。

一、对照民生需要，江苏转变经济发展方式、

提高经济发展质量效益存在的突出问题

1.投资与消费失衡，制约居民消费

随着世界经济萎靡不振，江苏进出口总额占GDP比重呈现不断下降的态势，已从2010年的76.1%下降到2014年的53.2%；从社会消费品零售总额占GDP的比重来看，尽管在2000年～2014年该占比总体呈上升态势，但是上升幅度非常有限，仅仅从34.0%提高到36.1%。从江苏经济增长动力结构来看，整体上主要依赖于投资拉动模式，外需虽然依存度较大但是在近几年下降较为明显，而国内消费需求对经济增长的贡献度不但较低而且增长幅度有限。

这一经济增长模式，即固定资产投资长期居高不下且不断压低消费率，直接后果就是导致居民个人消费受到严重制约。从居民消费率的国际比较来看，其占GDP的比重平均在60%左右，无论是发达国家、中等收入国家还是低收入国家，居民消费率均值均在55%以上，而江苏2014年社会消费品零售总额占GDP的比重仅为36.1%，远远低于国际平均水平和同等发展阶段国家的平均水平。

2.居民富裕程度与经济实力不匹配

江苏经济发展长期立足于发挥劳动力成本优势，在国际产业分工中处于中低端的代工角色，2000年～2014年江苏居民收入状况，劳动者报酬收入尽管呈现出先下降后上升的U型趋势特征，但是总体表现出下降的态势，从2000年的45.8%下降到2014年的44%。从国际对比来看，近年来世界主要经济体劳动者报酬占GDP的平均比重基本均在50%～57%之间，较江苏2014年的水平要高出6～13个百分点。此外，从城乡居民收入来看，虽然江苏地区生产总值和增速要明显高于其他省份和地区，但是与GDP总量相比，江苏居民富裕程度并不匹配。

3.产业结构以二产为主，服务业发展滞后

从江苏地区生产总值的产业构成来看，第二产业占江苏地区生产总值的占比及产业贡献率均处于主导地位，且整体上呈现出先增后降的趋势特征。2000年，江苏省地区生产总值的产业构成中第二产业占比高达51.9%，同时第二产业对地区生产总值的贡献率也达到了64.3%；在2003年左右第二产业的GDP占比和贡献率基本达到了最高点，随后开始略有下降，2014年第二产业的GDP占比为49.2%，贡献率为50.4%。比较而言，在2000年～2014年，第一产业在江苏省GDP中的占比及贡献率均最低且呈现不断下降的态势；虽然第三产业在江苏省GDP的占比和贡献率都要低于第二产业，但可喜的是，其占比和贡献率呈现稳中有升的趋势，从2000年的31.4%提高到2014年的47.9%。

4.创新驱动力不强

从要素层面上来看，江苏经济增长的动力主要依赖于劳动、资本、能源等要素的大量投入，科学技术要素投入较少，导致经济的创新驱动力不强。虽然2000年以来江苏开始大幅度提高创新要素投入，研发投入占江苏地区生产总值的比重从0.59%提高到2.50%，同时高新技术产业产值占规模以上工业产值比重也相应地从2005年的24.24%提高到2014年的40.05%。尽管如此，在要素层面上江苏对投入要素的质量和利用效率没有得到充分重视，江苏产业总体仍处于国际产业分工体系中的中低端，基于自主创新能力的具备国际竞争力的企业和产品屈指可数，技术对经济增长的贡献率仍较低。

5.社会事业建设滞后于经济增长

财政对教育、社会保障、医疗卫生等方面的投入不足。教育是政府财政支出中民生投入最高的部分，其占财政支出的比重在16.9%～19.2%的区间范围内，且占比整体呈略有下降的态势；社会保障和就业的公共财政预算支出比重次之，占比在7%～8.5%区间范围内，医疗支出和节能环保支出的比重相对较低，不过社会保障和就业、医疗卫生、节能环保三项占公共财政预算支出和GDP比重均呈现略有上升的态势。然而总体来看，在2006年～2014年四项支出占公共财政预算支出和GDP的比重分别提高了3.6和1.6个百分点，提升幅度非常有限。政府在教育、医疗、环保等领域提供的公共产品难以满足广大人民群众的需求。

政府财政民生投入的城乡普及性和公平性较差。虽然江苏推进新型城镇化城乡发展一体化在全国处于领先水平，但是城乡居民享有的社会保障和基本公共服务的差异性仍较为明显。尽管有些社保制度和公共服务已经开始实现全覆盖，但是更多地局限于具有本地户口的居民，并未实现人群的全覆盖，尤其是外来务工人员、灵活就业人员以及部分下岗失业人员。

6.生活环境日益恶化

从2000年～2014年来看，虽然江苏省单位工业产值能耗、单位工业产值污水排放量已开始明显下降，但与美、日、欧等发达国家比较而言，高能耗、高排放的特征仍尤为明显，降低能耗任重而道远。另一个现象是，2010年～2014年江苏单位工业产值二氧化硫排放量下降幅度较为缓慢，而单位工业产值烟（粉）尘排放量在2012年后出现反弹，并且在2014年的单位工业产值烟（粉）尘排放量达到了0.0027吨/万元，这一排放量甚至高于2010年的排放量。在传统的经济发展方式下，高能耗、高排放对生态环境的破坏，已经使得洁净的饮水、清新的空气、安全的食品和安适的居住环境开始成为人民群众愈来愈难以获取的稀缺资源。

二、围绕民生改善，深入转变经济发展方式、

提高经济发展质量效益的关键举措

1.围绕民生改善实现创新驱动

围绕民生改善实现创新驱动的核心是将江苏经济建设成为创新型经济。江苏要把创新驱动、提高自主创新能力作为转型升级的主攻方向，充分借助苏南自主创新示范区被确定为国家战略的契机，加快苏南自主创新示范区在创新型经济上取得成效，并进一步在全省实施创新驱动战略。

围绕民生改善实现创新驱动的重点是着重提升自主创新能力，增强经济发展活力，加快培育具有自主知识产权的原创性科技成果。要大力组织“政产学研”联合技术攻关，围绕关键技术领域进行重点突破，逐步掌握高新技术产业发展的主动权。强化企业自主创新的主体地位。进一步加强知识产权保护力度，优化企业创新发展环境，建立以企业为主导的产业技术研发创新工作，支持领军企业牵头组建产业技术联盟或企业科技园，适时推进科技企业上市。发挥现有资源的规模集聚效应。充分发挥高新技术产业园的载体作用，大力推动创新要素向核心企业集聚，不断提升企业自主创新能力，突破制约经济社会发展的关键领域和核心技术。加强科技与经济的对接。通过产学研紧密结合促进科技成果转化为现实生产力。重视科技人才的引领作用。改革高校和科研院所的人才培养模式和管理体制，大力培育创新型人才和领军人才，鼓励高校院所科研人员创办科技型企业。加快高端人才引进力度，促进其与本土条件相结合，促进本土产业的转型升级，实现由江苏制造向江苏创造的转变。

2.围绕民生改善实现扩大内需

努力提高居民收入。核心是通过教育富民、就业富民、创业富民、资本富民等惠民富民政策提高城乡居民的收入水平。教育富民。通过保护知识产权、推动经济结构调整、推动企业大规模技术改造等措施，努力提高劳动生产率，实施全民再教育工程。就业富民。创造更多就业机会，稳定工资性收入的持续增长，需要落实支持民营经济和中小企业发展的帮扶政策，切实减轻企业负担；建立职工工资正常增长机制，确保职工工资增长与国民经济增长相协调；建立机关事业单位工资动态调整机制，指导企业做好职工工资集体协商机制，健全工资支付保障机制，完善与企业信用等级挂钩的差别化工资保证金缴纳办法。创业富民。优化创业环境，拓宽城乡居民增收渠道。要推进工商注册制度便利化改革，进一步放宽创业门槛；加大对小微企业的扶持力度，加强就业创业服务体系建设，健全促进高校毕业生就业创业制度，对江苏的中小企业公共服务体系提档升级盈利发展，广大中小民营企业则省去购买检测、研发设备及配备人员的成本投入，一举多得。资本富民。积极发展资本市场，增加居民财产性收入。要针对城市房地产资产，大力发展房地产信托投资基金（REITs）类金融业务；加快以农村宅基地、承包地经营权为核心的农村金融产品创新。

实现收入分配改善。围绕民生改善提高实现收入分配改善，关键是深化收入分配体制改革和加大对低收入人群的转移支付。全面深化收入分配体制改革，要从以下几个方面入手：一是提高国民收入初次分配时劳动者报酬，通过制定和严格执行最低工资标准，建立规范的工资增长指导线，达到国民收入分配适当地向劳动者倾斜的目标。二是规范国有行业职工的收入。将国有行业职工的工资、奖金、津贴补贴、住房公积金等全部纳入调控范围，严格控制企业负责人的公务消费额度。同时，结合国有企业改革，对照公务员的平均收入水平乘以某个系数来确定国有行业职工平均收入，并将国有行业高管收入与普通员工的平均收入比控制在国家规定的范围内。三是完善财税制度改革，推进个人所得税制度改革，加强对高收入阶层的税收调节和征收。加大对低收入群体的转移支付力度。在收入分配领域加大民生投入，尤其是加大对低收入家庭和低收入人群的转移支付，加大对农村地区的财政转移支付，减轻低收入者的教育负担、养老负担、医疗负担和住房负担，缩小城乡居民间转移性收入的差距。

完善社保体系。核心是完善社会保障体系，稳步提升居民的转移性收入。应按照保基本、兜底线、促公平、提水平的要求，多渠道提高社会保障综合保障水平。要落实基本保障保基本，并扎实推进城乡社会保障体系的互联对接；完善救助福利托底线，建立社会保险、社会救助和社会福利待遇联动机制，进一步增强社会保障制度综合保障功能；发展补充保险提水平，扩大企业年金制度覆盖面，探索建立城乡居民大病特殊药品保障机制，健全城乡居民大病保险制度；结合“十三五”扶贫致富奔小康工程实施，加大对低收入人群和经济薄弱地区的帮扶投入力度，不断提高低收入人口的收入水平和经济薄弱地区的自我发展能力，同时要构建支出型贫困扶贫机制并加大帮扶力度，大力缓解因病、因残、因学和因灾致贫和返贫情况，不断提高社会弱势群体的福利。

推进以民生为导向的基础设施投资建设。与重化工业、房地产等投资比较而言，扩大基础建设投资等公共产品和服务蕴含着较大的发展空间，是经济发展的重要支撑点。由于发展方式的特征，江苏公共产品、公共服务建设相对滞后，支撑教育、医疗、住房等基本消费的基础设施供应不足，满足城市化外来人口消费需求的基础设施供应缺口始终很大。同时，支撑因收入增长而升级的消费需求、因老龄化而产生的养老消费需求的基础设施供应滞后，其中尤以教育及医疗的高成本最为典型。在当前阶段加快以民生为导向的基础设施投资建设，既能实现稳增长，又有助于消化过剩产能。为此，要着力优化投资结构，鼓励投资实体经济，鼓励投资公共基础设施和社会领域。充分发挥好政府投资的引导与乘数效应，充分释放民间投资潜力，细化鼓励民间投资的各项政策措施，重点采用政府与社会资本合作供给的PPP模式，实现共担风险、共享收益。

3.围绕民生改善实现产业转型

激发传统产业新活力。传统产业并不是夕阳产业，只要传统行业和企业能够摆脱原有的生产经营方式和发展模式，实现产业的转型，其将是江苏经济发展不可忽视的重要动力。推动传统产业转型升级，激发传统产业新活力，是江苏推动经济结构调整的重中之重。利用市场倒逼机制，积极应用技术改造、商业模式创新、提供个性定制等手段，按照“突出产品品质、突出产业链向两端延伸、突出信息化引领、突出市场化需求”的理念，推动产品高端化、低碳化、智能化改造，推动传统产业迈向中高端，提升传统企业的市场竞争力，寻求更高的附加值。

激发民营经济活力。以充分激发民营经济活力为内生动力，着力培育更多民营企业市场主体，推动全民创业，积极推动民营经济实现突破发展，彻底改变民营经济发展滞后的短板。放宽民营资本准入门槛。进一步放宽民营经济的市场准入和投资领域，各个行业门类、经济领域，凡是法律法规没有明文限制的，民间资本都可进入。鼓励有实力的民营企业参与国企改革，支持有实力的民营企业建立产学研技术创新体系，加大面向民营企业的科技成果转化力度。积极引导民营资本进入实体经济领域，大力支持科技型民营企业的发展；鼓励和支持非公有制经济依法进入金融服务、公用事业、文化产业和基础设施等领域；完善和落实各项扶持政策，实现民间投资在项目审批、土地使用和经济技术合作等方面与国有投资、外商投资享受同等待遇，为民营经济发展提供“101%”服务。营造良好的创业环境。一要优化创业服务，认真落实国家和省、市出台的促进民营经济发展的有关政策措施，着力优化政策和法制环境，切实在市场准入、行政审批、税费优惠、要素保障和创业金融支持等方面为创业者提供更多支持。二要搭建创业平台。加强创业园区建设，进一步推动经济开发区、各类特色园区和乡镇工业集中区提档升级，积极创建一批创业中心、创业社区、中小企业孵化园和农民创业园等创业基地，在各乡镇（街道）、行政村（社区）全面建立基层劳动就业服务保障平台，为创业者提供良好的创业场所。

大力发展现代服务业。大力培育民生生活性服务产业，加快形成以富民为核心的产业结构。大力发展民生生活性服务业，必然增加大量“民生投资”，进一步扩大内需型投资。在着眼传统消费领域的同时，充分认识到当前江苏居民收入已迈入中高收入阶段门槛，发展民生幸福型服务业要与居民消费升级紧密结合起来。当前，第三次消费结构升级转型的时代已来临，消费需求已告别大众化排浪式消费特征，多样化、个性化的消费已渐成主流，居民信息、健康、养老、文化、教育、旅游消费、体育消费等新兴消费领域具有巨大发展潜力。为此，应重点推进信息、绿色、住房、旅游休闲、教育文体、养老健康家政等六大领域的消费，结合江苏的实际情况，在巩固扩大传统消费的同时，积极培育符合居民多样化需求、提升生活品质的消费热点，促进消费结构优化升级。重点发展生产性服务业，着力构建以服务经济为主体的产业结构。在当前江苏加快转型升级的过程中，生产性服务业相对滞后一直是制约推进“江苏制造”向“江苏智造”转变的核心因素。当前，江苏生产性服务业存在比重低、结构不合理（传统服务业比例偏大，现代服务业比例偏小）和生产性服务业与制造业的关联度低三个方面的问题。为此，要以生产性服务产业链整合为发展方向，将产业链上游、中游和下游贯穿于社会再生产的各个环节，从而形成完整的产业链。江苏要整合研发资源，构建产学研合作体系，突破一批核心技术、关键技术，大力培育生产性服务业；积极鼓励发展各类综合性服务平台，提升江苏产业在全球价值链服务端的竞争优势；要园区化布局、集聚化发展生产性服务业，形成高新技术产业集群的区域服务体系。

4.围绕民生改善实现城乡区域协调发展

推进城乡发展一体化。扎实推进“以人为本”的新型城镇化城乡发展一体化，重点是构建布局合理的新型城镇体系，深化户籍制度改革并建立成本分担机制，有序推动农业转移人口市民化，扎实推进城乡基本公共服务均等化。一是构建布局合理的新型城镇体系。尽快形成以重要中心城市为支撑，县城中等城市为骨干，重点中心镇、特色镇和一般镇为基础的协调分布、有序分工、优势互补的城镇体系结构。二是坚持以人为本。把促进符合条件的农业转移人口市民化作为新型城镇化建设的首要任务，积极回应群众落户、就业、住房等方面的诉求，统筹解决好“进得了城、站得住脚、生活得好”的问题。三是健全农业转移人口保障机制。健全城乡统一的就业制度，推进农业转移人口随迁子女平等接受教育，健全农业转移人口社会保障体系，推进进城务工人员纳入城镇住房保障体系。鼓励农民将农村集体产权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房。四是扎实推进城乡基本公共服务均等化。通过交通、教育、医疗、通讯等公共服务产品建设重心转向农村，基本实现城乡养老保险、医疗保险接轨的政策措施，为广大农民提供均等而有保障的公共服务，使乡村的文明生活能够与城市同步发展。

建立城乡一体化的公共服务成本分摊制度，形成可持续的城乡公共服务财政支持机制。重点是：逐步提高县财政在省以下财力分配中的比重，强化提升乡镇提供公共服务的能力；探索建立农村基本公共服务专项支持资金，尤其要增加各级财政对农村公共卫生体系建设的投入，加强农村公共卫生服务和疾病预防控制与应急体系的建设；完善省以下转移支付制度，要把解决农村财政困难作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，逐步缩小城乡间因财力差距导致的基本公共服务供给的不公平，逐步实现地区间公共服务水平大体均等，促进不同区域间经济社会的协调发展；建立健全转移支付的考评监督机制，加大财政运行的透明度和社会参与度，同时建议将公共服务水平作为重要的绩效考核指标纳入干部考核内容，探索建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制和成本分担机制，促使各级政府将公共支出优先权切实转移到公共服务上来。

5.围绕民生改善实现良好生态环境

“环境美”是“十三五”时期江苏发展目标定位的重要内容，作为“迈上新台阶、建设新江苏”目标之一，其核心是实施生态文明建设，推动绿色发展。“环境美”对江苏的生态环境保护提出了新要求，要求江苏环境管理目标导向的根本转变，从追求污染物总量控制向更严格的环境质量控制方向转变，由以污染控制为目标的导向模式向以环境质量改善为目标的导向模式转变。

重点包括：积极发展生态节约型产业。将生态节约化的理念贯穿于整个城市建设中的各个环节，实现生态化贯穿到整个产业链。大力发展低碳型产业。大力推进传统重化工业，如能源、原材料产业实现高新化、集约化、清洁化和循环化，使传统产业由“高投入、高排放”模式向“高效益、低排放”的可持续发展模式转变；积极发展循环经济与促进清洁生产，在培育壮大节能环保产业、推进环保科技创新等方面取得明显进展。调节经济结构。通过加强企业技术改造、加大自主创新力度、推进企业兼并重组、加大对新兴产业培育和扶持力度等一系列措施，实现江苏产业的转型升级，并建立起以高新技术产业为主导、服务经济为主体、先进制造业为支撑、现代农业为基础的现代产业体系。推进工业集聚区节能减排行动。为便于集中进行工业污染的整治，按照区域生态特点鼓励采取集聚的方式（或现代化工业园区的载体方式）发展制造业，同时在工业集聚区实施一大批重点减排项目，明显提升减排能力，扩大减排空间，提高减排效益，推进节能减排行动。强化环保问责机制。强化环保责任追究制，建立起体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。

此外，促进经济与环境协调发展，需要坚持标本兼治，强化市场的引领作用，推进节能减排、环境治理与生态保护。一是要以合理的考核体系引领发展方式转变。苏南各市要率先改进并完善现有的绩效考核体系，结合自身定位，制定合理的环保标准。通过考核指标的引领，推进“多规合一”，真正考量环保与发展的关系，将环境承载力作为经济发展的基础条件，通过产业结构的升级与资源、环境、生态等红线的管控，推进发展方式的转变。二是以合理的补偿政策协同推进均衡发展。要以地区利益最大化为目标，兼顾利益相关方的公平性，进一步完善生态补偿机制，按照对具有正外部性的生态服务行为进行补偿、对具有负外部性的行为实施收费的原则，调节生态与环境保护利益相关者之间的利益关系，形成“污染者付费、使用者补偿、保护者得益”的良好导向。三是以小城镇建设降低乡（镇）村环保成本。通过加快小城镇建设，发挥规模经济效应降低农村分散污染处理的难度。四是以完善的产权、价格政策提升市场效率。完善环保产品价格的市场调节机制，加快排污权有偿使用和交易制度改革，进一步突破相关政策和制度瓶颈，着重规范排污权交易、出让，激活排污权要素市场。

〔本文系江苏省社会科学院智库重点工程“江苏经济与金融”和2015年研究课题“论江苏民生驱动战略”的系列研究成果之一〕

（吴先满：江苏省社会科学院党委委员、副院长，研究员，江苏省经济学会副会长兼秘书长；张立冬：江苏省社会科学院农村发展研究所副所长，副研究员）

责任编辑：高 莉