法治型党组织建设是全面从严治党的战略举措

方世南　王世谊

建设法治型党组织是坚持和改善党的领导和建设法治政府、法治社会、法治市场、法治公民的重要前提。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治的内在逻辑，决定着执政党以及各级党组织率先加强法治建设从而将自身打造成为法治型政党和法治型党组织的重大历史任务。只有充分认识建设法治型党组织的基本含义以及新时期建设法治型党组织的重要性和紧迫性，明确建设法治型党组织对于全面从严治党的重大价值以及主要任务，才能抓住全面从严治党的“牛鼻子”，并将全面从严治党的各项任务落到实处，使各级党组织能以良好的法治形象始终坚持依法执政和依法治国，始终保持先进性和纯洁性，始终走在时代前列，推动中国特色社会主义政党文明和政治文明健康发展。

一、以法治方式全面从严治党

必然要求建设法治型党组织

1.全面从严治党语境下建设法治型党组织的理论依据

全面从严治党，是四个全面的关键和核心。“四个全面”的战略布局是治国理政的总纲，“全面从严治党”是实现其他三个“全面”的政治保证。没有全面从严治党，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国都不可能顺利实现。全面从严治党不是一句空洞的口号，而是口号与实践的结合。全面从严治党的基本方式、有效工具和主要手段不能依靠人治，而必须依靠法治。邓小平总结历史经验教训后深刻指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”建设社会主义法治国家，全面推进依法治国，关键在党依法执政。只有真正做到党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，确保党领导立法、保证执法、带头守法，才能顺利推进法治国家、法治政府、法治社会、法治市场和法治公民的一体化建设，贯彻落实好党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一的根本原则，使中国共产党在依法执政和领导依法治国进程中充分体现出中国工人阶级的先锋队、中华民族和中国人民的先锋队的性质，切实发挥好中国社会主义事业的领导核心的作用，担当起中国各族人民利益的代表者的时代使命，实现中华民族伟大复兴中国梦的历史任务。

法治既是治国理政的强大利器和安邦固本的坚实基石，也是全面从严治党的基本方式。由于中国共产党是通过各级党组织而存在和发展的，各级党组织构成党的生命肌体的重要细胞，也由于党的领导是通过各级党组织，如通过中央党组织、地方党组织和基层党组织的领导来实现的。因此，各级党组织在领导推进社会主义法治的进程中，要发挥好依法执政的领导作用以及自觉地尊法守法的带头作用和示范作用，推动各项工作走上法治化轨道，必须将自身打造成为法治型党组织。党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。因此，建设法治型党组织是由中国共产党作为执政党领导依法治国的历史任务决定的，是推进政党法治化的有效载体和实际举措，是全面从严治党的着力点和落脚点。

2.全面从严治党语境下建设法治型党组织的主要抓手

全面从严治党，基础在全、关键在治、要害在严。以法治的基本方式建设法治型党组织有着严格而特殊的要求，既要求党组织依据以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系依法执政和治国理政，也要求党组织依据以党章为核心的党规党纪管党治党。各级党组织既要以宪法为核心的中国特色社会主义法治体系作为自身的思维底线和行为规范，又要以建立在宪法和其他法律基础上的以党章和党纪为内容的党内法规体系作为自身的思维底线和行为规范。这两者存在着内在的紧密联系。邓小平指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。”[1]习近平总书记也在“认真学习党章 严格遵守党章”的文章中指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。”[2]因此，以建设法治型党组织为价值目标和价值追求，依法依规管党治党，促进法治政党建设或政党法治化是依法治国的重大基础工程，是全面从严治党的重大主体工程，是推进中国特色社会主义法治体系建设的十分重要的内容。

二、以建设法治型党组织

推进全面从严治党的重要性和紧迫性

1.建设法治型党组织是全面从严治党的重要前提条件

当前，在探索权力运行制约监督机制，着力推进全面从严治党方面遇到了一些突出的难题，这当中既有一些老大难问题，也有一些改革过程中出现的新问题。在全面从严治党态势下提出法治型党组织和建设法治型党组织这一命题和历史任务本身，就蕴涵着强烈的问题意识、忧患意识、反思意识和责任意识。近年来由于在党建理论和实践中缺乏法治型政党和法治型党组织的概念，也没有对于如何建设法治型政党和法治型党组织问题的比较深入系统的理论研究和实践运作，在一些地方存在着严重地忽视党组织自身法治建设的现象，将法治的利剑和矛头指向人民群众，而忽视法治的主要方略是治官和治权，忽视“正人必先正己，正己才能正人”的哲理，从而使全面从严管党治党失之以科学的目标定位、失之以空洞抽象、失之以宽泛笼统、失之以软弱涣散，在法治文化建设、法治组织建设和制度建设、法治行为建设等方面与依法执政和依法治国的要求存在着很大的差距。中纪委书记王岐山指出，目前我党历史上前所未有的贪污腐败的形势，就是执政党以及各级党组织法治建设滞后的突出表现，再不纠正，将面临党将不党、国将不国的严峻后果。在基层党组织中，一些党员干部法治意识淡薄，法治思维缺失，习惯于以人治代替法治，用情理代替法理，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，甚至以言代法、以权压法、违法乱纪、徇私枉法。“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”以及“人民内部矛盾就是用人民币解决的矛盾”等一些无视法治的错误说法，在基层党员干部中经常脱口而出，并运用于解决土地征收、住房拆迁、环境污染等涉及人民群众利益的矛盾纠纷，严重削弱了党的凝聚力、战斗力和执政能力，严重损害了党的先进性、纯洁性和执政根基。因此，只有大力建设法治型党组织，将三型党组织建设的目标定位，即学习型、服务型、创新型党组织建设的目标定位，与时俱进地发展为包括法治型在内的四型党组织建设的目标定位，并将其连接起来作为一个体现党的先进性和纯洁性的有机整体，将学习型作为基础，服务型作为目的，创新型作为关键，法治型作为保障，才能有效地落实全面从严治党的各项举措，全面提高党的建设科学化水平，也才能以优良的党风带动全社会形成优良的政风和优良的民风社风。

2.建设法治型党组织是全面从严治党的必然要求

在全面从严治党进程中，只有依靠严明的法治来规范党组织和广大领导干部的权力，以严明的政治纪律来规范党组织和广大领导干部的言行，才能促进各级党组织和广大领导干部形成对中国特色社会主义法治体系和党章党规的敬畏之心和执行之力，才能自觉地讲政治、讲大局、讲规矩、讲纪律、讲作为，从而塑造起具有先进性和纯洁性的现代化政党和现代化党组织，促进党群关系、干群关系和府民关系的和谐，推动社会进步，这是当今政党文明和政治文明发展的一条基本规律。如果各级党组织和广大领导干部不能自觉地带头履行法治，不能成为遵纪守法的模范，就不可能促进国家治理体系和治理能力的现代化，不可能切实地推进党内民主并形成党内民主与社会民主的良性互动局面，不可能构建和谐的党群关系和干群关系，全面从严治党的任务必然会落空。把权力关进制度的笼子，这个笼子就是“党纪之笼”和“国法之笼”。纪律防线与法律底线是党的作风建设长效机制建立的“双保险”，两者实现一体推进，有助于筑牢权力滥用的防线，加大违法违纪成本，威慑违法违纪分子，既以党纪补齐国法的“短板”，又把行之有效的纪律上升为法律。因此，只有通过建设法治型党组织，在全面从严治党中促进各级党组织增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，发挥好领导干部在法治建设中的示范带头作用，才能夯实党的执政根基。用法治的理念和方式建设党员队伍，将极大推动党的各项决定在基层的执行力，从上到下保障队伍建设坚强有力。可见，以建设法治型党组织为契机和引领，就能使各级党组织自觉领会全面从严治党的实质和要旨，抓住全面从严治党的根本和关键，促进全面从严治党的鼓点敲到鼓心上，从而取得全面从严治党的巨大实效。

2.建设法治型党组织是全面从严治党的内在动力

全面从严治党是党自身建设的重大系统工程，党自身既是全面从严治党的主体，又是全面从严治党的客体，党所具有的这种既是主体又是客体，互为主体和客体的双重身份，决定了全面从严治党不可能依靠外力，而必须从政党内部寻找促进自身发展的内在动力，这个内在动力就来自于建设法治型党组织。在建设法治型党组织过程中，只有将全面提升党组织的整体能力作为重点，才能有效地提升法治型党组织的能力，从而获得推进全面从严治党的内在动力。在建设法治型党组织进程中，依法执政能力、执政为民的公信能力、对法律制度的执行能力、权力规范运行的能力、勤政廉政的责任能力是最为重要的能力。党组织的依法执政能力，表现为坚持以法治思维和法治手段加强党的建设，自觉地按照法律规定的范围、程序、内容和手段行使权力，切实做到依法执政而不是以党代政，总揽全局而不是包揽一切，始终在宪法、法律和党章党规范围内活动，而不是超越于和凌驾于宪法、法律和党章党规之上；党组织执政为民的公信能力，表现为党组织具有强烈的诚信意识和诚信文化，将言必行、行必果、守规则、讲信用作为重要的社会资本，在取信于民中夯实自己的立身之本和立威之根，在人民群众信任和拥护中获得领导力、凝聚力、影响力和战斗力；党组织对法律制度的执行能力，表现为敬畏和尊重法律，将党章作为最根本的党内法规，严格遵行，切实维护法律制度和党内法规的严肃性和权威性，促进法律制度和党内法规作用的充分发挥；党组织权力规范运行的能力，表现为通过法治建设，构建起严密的权力运行、制约、监督机制，将权力关进制度的笼子里，让权力始终在阳光下运行，杜绝以权谋私、权钱交易等权力寻租现象；党组织勤政廉政的责任能力，表现为坚持立党为公和执政为民的宗旨，夙夜为公、廉洁从政、勤奋敬业、奋发有为，为人民群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。这种五力合一所形成的党组织的整体能力，就构成以建设法治型党组织为抓手推动全面从严治党的强大动力。

三、以建设法治型党组织

推进全面从严治党的选择路径

以建设法治型党组织推进全面从严治党是一个任务繁重的复杂系统工程，涉及法治文化价值观建设、法治制度建设、法治行为和法治作风建设等艰巨的建设任务。

1.党组织的法治文化价值观建设

以培育党组织的法治意识和法治思维方式为主要内容的法治文化价值观建设是法治型党组织建设的重要内容。法治文化价值观是法治型党组织的重要理念。党组织所有的行为和动机都受一定的文化价值观的支配和制约。法治是社会主义核心价值观的重要内容，党组织应通过自觉信守法治文化价值观而成为培育和践行社会主义核心价值观的标兵和示范。是否以法治为文化价值观导向，决定着党组织在实践活动中是否自觉地培育和践行法治，也是衡量是否具有法治型党组织基本属性的重要标志。

党组织培育和践行法治文化价值观是由全心全意为人民服务的宗旨，坚持人民主体地位和实现以人民为中心的发展思想决定的。社会主义法治是人民的法治，坚持执政为民就必须依法执政和依法治国。执法为民是社会主义法治的本质要求。社会主义法治是与社会主义民主紧密联系不可分割的，离开社会主义民主的法治并不是真正的法治，而必然导致专制集权。法治作为治国理政的工具，保证社会主义的国家权力始终依照人民的意志来行使，维护着人民群众的根本利益，切实保障着人民群众拥有的各种人权。党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，是中国特色社会主义民主政治的根本特点，是社会主义法治文化和政治文明的核心内容。

尊重法治、敬畏法治和信仰法治是法治文化的重要内容。我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。党章明确规定了“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则。习近平总书记指出：“只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。”[3]（p10）党组织的法治思维是法治文化价值观的重要内容，是法治型党组织的基本要求。缺乏法治思维是法治文化缺失的突出表现，必然会导致人治。习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[3]（p12）法治思维是基于法治的信念以及按照法治的基本精神和基本要求来认识事物、判断是非、解决问题的思维，是在思想观念中将法治作为最适合最可靠的理念和思维方式观察事实、指导实践的思维方式。法治型党组织所要确定的法治思维主要有人民主体性思维和尊重和保障人权的思维，以及严格执法、公平正义、和平理性的思维。

2.党组织的法治制度建设

法治既是理念，又是制度。科学严明的法律制度是规范各级党组织依法行使权力和依法办事的根本保障。加强党内规章制度建设是党组织法治制度建设的重点。党内规章制度建设是规范党组织工作、活动和党员行为的制度总称。按照党内规章制度管党治党，既是建设法治型党组织的基本条件和重要手段，也是推动党组织朝着制度化、法治化、规范化方向发展的重点和难点。

党内规章制度涉及党组织的工作、活动和广大党员的行为。具有完备规范的党内法规体系既是建设法治型党组织的重要任务和主要内容，也是促进法治型党组织建设的根本保障。完备规范的党内法规体系既包括国家宪法法律和党章，也包括专门的党纪规定及其实施细则。2012年以来，为加强党内法规制度建设，中央先后颁布了《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党廉洁自律准则》等文件，构成各级党组织加强法治制度建设的总规范和总遵循。

建设法治型党组织一方面需要完善党内法规制度，加大对于党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系；另一方面，要注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高各级党组织对党内法规的执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进广大党员干部带头遵守国家法律法规。建设法治型党组织，还需要加强以权力的规范运行为重点的规章制度建设，这涉及党组织内部权力如何依照党章和党内法规有序运行方面的制度建设、权力清单行使制度建设、权力制衡的制度建设、权力监督体系的制度建设、问责制度建设、党内民主制度建设、党务信息公开制度建设、决策法律顾问制度建设、决策合法性评估制度建设等多方面内容。

3.党组织的法治行为和法治作风建设

法治是理念、制度与行为作风的统一体。党组织是通过其行为和作风显示其动态存在性和发展性的。党组织的法治行为通过党组织领导干部及其成员的学法、尊法、守法、执法等法治行为表现出来。党组织的领导干部及其成员是党和国家政策法律的具体执行者，代表着执政党以及党组织的形象，其法治行为如何直接影响到全社会对法治的态度，影响到全社会在学法、尊法、守法等方面表现出来的法治行为。只有各级党组织成员特别是领导干部带头信仰法治、敬畏法治和遵守法律，用法律自觉地约束自己的行为，真正做到法定职责必须为，法无授权不可为，坚持科学执政、民主执政、依法执政，法律才能得到严格执行，法治精神才能得到充分彰显，法治信仰才能得到有效确立。

党组织的法治行为体现在党组织活动的始终，表现为多方面的行为系统。如自觉地把贯彻实施宪法法律和党章党规贯穿于党组织全部活动过程的行为，严格按照法定原则、法定权限、法定程序行使职权、履行职责的行为，发挥在依法执政和依法治国中的政治核心作用和模范带头作用的行为，注重运用法治方式协调社会阶层多方面利益关系的行为，保障改善民生，维护好、实现好、发展好人民群众的合法权益的行为，引导人民群众通过合法渠道理性表达利益诉求，坚决防止和反对侵犯人民群众合法权益的行为，对少数群众不合理不合法的利益要求以法治方式加以教育引导的行为，严格地遵循中央八项规定的行为，等等。

党组织的法治作风建设是将作风纳入法治轨道上的建设。是否形成良好的法治作风，直接关系到建设法治型党组织的成效。2013年6月22日至25日召开的中共中央政治局专门会议上，习近平总书记明确指出：“要以法治思维和法治方法抓作风建设，实现作风建设制度化、规范化、常态化。要加强问责，健全监督体系，发挥舆论监督、群众监督作用，形成监督的强大合力。”[4]这是中央第一次将作风建设与法治建设结合起来予以论述，也说明了党组织加强法治作风建设的重要性和紧迫性。作风问题从来都不是小问题，而是关系到执政党形象的大问题。习近平总书记指出：“作风问题是腐败的温床。”只有加强党组织的法治作风建设，大力弘扬为民务实清廉的优良作风，坚决反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，积极培育顺应时代发展需要和符合人民群众期盼的新作风，才能促进党风政风的转变，从而带动全社会风气的好转。

综上所述，依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。建设法治型党组织是基层治理法治化的根本保障，是全面从严治党的战略举措，也是推进党的建设新的伟大工程的必然要求。全面深化改革的新形势下基层治理法治化的过程也是党建与法治相互融合的过程。如同“四个全面”构成了一个紧密联系和相互作用、相互促进的有机整体一样。建设法治型党组织和建设学习型党组织、服务型党组织、创新型党组织同样重要，也构成一个紧密联系和相互作用、相互促进的有机整体，建设法治型党组织和建设其他“三型”党组织建设相辅相成，缺一不可。为此，必须坚持“四位一体”，合力推进“四型”党组织建设系统工程。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：147.

[2]习近平.认真学习党章 严格遵守党章.新华网北京2015-11-19.

[3]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012.

[4] 习近平.习近平主持召开中央政治局专门会议并发表讲话.新华网北京2013-06-25.

〔本文为国家社科基金重点项目“习近平总书记全面从严治党重要论述研究”（2015ADJ009）的阶段性研究成果〕

（方世南：苏州大学马克思主义研究院副院长，教授、博士生导师；王世谊：中共江苏省委党校廉政教育研究中心主任，教授）

责任编辑：张功杭