怎样实现促发展和惠民生的良性循环

王列军

中国目前的福利水平仍然偏低，要继续加大和优化民生投入，同时要积极推进民生领域的改革，保公平、提效率、促发展

改革开放以来，随着中国经济的快速发展，民生投入不断加大，人民生活和福祉持续改善。处理好经济发展和民生改善的关系是各国经济社会政策的重要关注点。随着中国经济增长进入新常态以及老龄化的深化，这成为一个更加重要的问题。

经济发展和民生改善能够实现良性循环

经济资源是改善民生的基础条件，没有经济发展是难以改善民生的，而民生的改善反过来可以为经济可持续发展提供更好支撑。首先，民生改善可以为经济增长提供一个稳定和谐的社会环境；其次，教育、卫生等领域的民生改善可以为经济增长奠定人力资本基础；再次，较高的居民收入水平和可靠的社会保障可以为经济增长提供良好消费支撑，使得经济增长更加稳健和可持续。

那么，高福利会不会影响经济增长呢？这不能一概而论。以瑞典为代表的北欧国家，人民生活水平很高，享受的福利很全面，而同时保持了稳定的经济增长和较强的创新能力。之所以能够实现这样一种良性循环的局面，主要是因为北欧国家的福利水平虽然比较高，但社会政策都是鼓励就业和鼓励创新的，从而有利于经济增长。同时，良好的社会治理也保证了民生投入的高效率。部分南欧国家福利水平也较高（并没有北欧国家高），但不少福利项目没有起到鼓励就业或者预防失业的作用，不利于扩大就业和促进经济增长，较差的社会治理进一步导致了民生投入的低效和浪费。因此，在欧洲债务危机中，高福利的民生政策在北欧国家发挥了缓冲器的作用，而在部分南欧国家成了放大器，导致经济增长雪上加霜，从而影响了民生的进一步改善甚至使其出现了倒退。

综上所述，经济发展和民生改善是可以实现良性循环的。高福利不一定会对经济增长产生负面影响，而完全有可能促进经济增长，但需要良好的制度设计和治理作为支撑。因此，在保障国民基本生活的基础上，一个国家用多少经济资源来改善民生，设定多高的福利水平，需要经济社会政策的通盘设计，还要根据自身治理能力来决定。

经济发展促进了民生改善，但仍存不少短板

改革开放以来，中国经济保持了连续30多年的高速增长，有力促进了民生改善，取得了举世瞩目的成就。贫困人口大幅减少，居民收入迅速增加。大多数家庭摆脱了贫困、进入小康，还有越来越多的家庭走向富裕。进入新世纪以来，党和政府将改善民生放到了更加突出的位置，加快推进以改善民生为重点的社会建设，力促公平正义。保障和改善民生取得了显著的新成就，主要体现在以下几个方面。

一是实施积极的就业政策，保证了就业稳定，就业质量不断提高。就业是民生之本，就业不仅是人们获得收入的基本手段，也是社会和谐的重要保证。中国政府高度重视就业问题，实施就业优先战略，采取积极的就业政策，千方百计扩大就业和创业规模。无论是在金融危机期间，还是在经济增长放缓的当前，都保证了就业稳定。特别是在近期经济增速放缓的情况下，新增就业不降反增，充分说明了积极就业政策的有效性。与此同时，随着《劳动合同法》的实施，劳动者的劳动权益得到进一步保障，就业质量不断提高。

二是民生投入大幅增加，公共服务和社会保障覆盖面迅速扩大，社会风险得到有效防范。进入21世纪以来，中国的民生投入大幅度增加。财政用于（宽口径）民生领域的比例已经达到70%以上。特别是用于教育、医疗卫生、社会保障和就业以及住房保障等核心民生领域的支出，从2007年占财政支出的29%大幅提升到了2014年的近36%。与此同时，各项公共服务和社会保障的覆盖面迅速扩大。特别是免费义务教育全面普及，基本公共卫生服务均等化向全民普及，医疗保障在不到10年时间里迅速实现了普遍覆盖，养老保险也基本实现了全覆盖。这些进展对防范社会风险、改善国民生活质量和调节收入分配等都发挥了重要作用。

三是社会领域改革加快推进，促进了公平正义。在加大民生投入的同时，近年来中国加快推进社会领域的改革。新一轮医药卫生体制改革全面推进，群众看病难、看病贵等问题得到初步缓解。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台，教育体制改革稳步推进，教育公平得到改善。机关事业单位养老保险制度实现与企业职工的并轨，迈出了改善社会保障公平的坚实步伐。户籍制度改革加快推进，流动人口的权益和福利逐渐得到一定的保障。

保障和改善民生面临多重挑战

虽然，21世纪以来中国在保障和改善民生方面取得了很大进展，人民生活水平稳步提高。但相比经济建设进程，中国社会事业仍相对滞后，长期存在一条腿长、一条腿短的问题，与共享目标还有差距。具体存在：收入差距较大，教育、医疗资源分布不均衡，社会保障制度仍然碎片化、待遇差距也较大等问题。因此，未来一个时期，中国民生发展面临诸多挑战，我们对此应有清醒认识。

一是经济增速放缓和老龄化加速使民生发展面临更大资金约束。中国经济进入新常态，经济增速放缓、财政增速降低。与此同时，随着老龄化和城镇化进一步发展，对社会保障和公共服务的需求则会继续上升，支出将会持续增加。目前，养老保险、医疗保险基金收支风险已逐渐凸显，一些省份已经连续几年出现了养老保险当期收不抵支的情况，医疗保险基金的收支平衡压力也逐渐增大。此外，随着老年人口的迅速增多，养老服务体系建设和筹资也面临较大压力。

二是快速城镇化给公共服务和社会保障带来挑战。未来相当长的一个时期，中国仍会继续处于快速城镇化和人口流动过程中。这不仅会进一步提升对社会保障和公共服务的整体需求，也会使公共服务体系布局调整压力进一步上升。当前，以户籍为基础的社会保障与公共服务制度安排造成了城市内的二元结构，对经济增长和社会发展影响很大，需要尽快调整。

三是公众预期和诉求增长给公共服务和社会管理带来挑战。21世纪以来，中国经济高速增长，公共服务和社会保障的扩张与迅速提升，导致居民对未来公共服务预期较高。在经济增速放缓背景下尤其需要妥善管理公众预期。同时，随着高等教育大众化，公众特别是青年一代受教育水平普遍大幅度提高，权利意识、平等意识以及表达意识都会更强，这些变化对公共服务和社会管理提出了新的要求。

继续加大和优化民生投入，使惠民生和促发展相统一

总体而言，中国目前的福利水平仍是偏低的。继续加大和优化民生投入，完善社会政策，仍然是未来很长一个时期必须坚持的政策方向。

一是要调整财政支出结构，继续保持和加大民生投入的力度。在当前面临经济增速放缓、财政增速下降的情况下，继续增加民生支出的压力显然加大了，但这也可以转化为调整财政支出结构的动力。要努力压缩一般性行政支出和一般性经济建设支出，更多用于社会事业；可适当增加赤字，保障民生投入的增长。

二是要优化民生投入本身的结构，有保有控，构筑发展型的社会政策体系。基于中国是世界上最大的发展中国家、正在快速老龄化这样的现实，各项民生投入要有保有控，不做过高承诺。要重点保障教育、医疗卫生等有利于人力资本积累和提升的社会投资型项目，积蓄潜力，夯实经济社会长远发展的根基；适当控制养老保障、最低生活保障等消费型的福利项目，侧重底线保障，鼓励劳动参与。从而构筑有中国特色的发展型社会政策体系，实现惠民生与促发展的统一。

民生改革：保公平、提效率、促发展

加大民生领域的投入是十分必要的，但要让投入转化为切实的民生改善和人们满意度的提高，更好支撑经济增长，有很多环节需要加快改革。

第一，多措并举，提高劳动参与率。保障和改善民生，首先要鼓励人人参与、人人尽力，保持和提高劳动参与率。合理配置劳动力资源，提高劳动生产率。引导高校毕业生务实就业、积极创业。加强对大龄劳动力的再培训，为其提供更加有效、便利的公共就业服务，鼓励他们延长工作年限。同时，进一步促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，增加和稳定劳动供给、减轻人工成本上涨压力。在扶贫过程中，重在创造条件，提升扶贫对象的就业和脱贫能力。实施精准扶贫，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上。

第二，继续提高公共服务和社会保障制度的公平性。公平是社会政策的内在价值，而且随着民生诉求的升级，公众的权利意识提高，公共政策要更加注重发展机会以及权利的平等。当前，要抓住群众反映强烈的问题，力促社会政策和制度的公平。在就业领域，要大力促进就业机会的平等，努力解决劳动力市场的二元分割问题。在教育领域，通过改革责任分担机制彻底解决农民工随迁子女入学难的问题，通过推进教师定期轮换以及完善学校管理等方式，推进区域内公共教育资源均等化。在医药卫生领域，进一步整合医疗保障制度，提高统筹层次，逐步缩小群体间和地区间的待遇差距。在社会保障领域，要进一步提高城乡居民社会养老金标准，尽快实现城镇职工基础养老金的全国统筹。

第三，加快改革和完善管理，提高民生投入的宏观效率。一是要加快重点领域制度改革。尽快实施养老保险制度改革，激励多缴多得，长缴多得，在保障退休人员权益的前提下，实现养老保障制度更加可持续；加快推进医疗保险及公立医院改革，理顺激励机制，控制支出增长，提高医保资金管理和使用效率。二是在突出重点、兜住底线的同时，加大对教育、基本卫生服务等领域的投入，保护和积累人力资本。三是调整民生资金投向，逐步扭转一些地方、一些领域重基本建设、轻运行保障的做法；同时，完善产品定价机制，确保公共投入能够转化为公众福利，尤其要确保中低收入群体受益。四是要加强管理，减少资金的浪费和跑冒滴漏，实施更加有效的考核评估，强化信息公开和问责机制。

第四，鼓励社会力量参与和提供公共服务，满足日益多样化的需求。不断改善民生，需要个人、家庭、社会和政府的共同努力。政府应当切实保障公民的基本需求；个性化、多样化的需求则可以鼓励由社会力量来提供。随着中国居民生活水平的提高和老龄化的加速，对健康、养老领域的个性化服务需求将大幅增加。鼓励社会力量参与提供这些服务，不仅有利于更好满足人们的需求，也有利于扩大就业，促进服务业的发展和经济增长方式的转变。

（作者为国务院发展研究中心社会部副部长）