民办教育难题能否破解

张春侠

涉及民办教育营利性和非营利性的分类管理是民办教育促进法本轮修改最重要的内容，这种区分被认为将彻底改变中国民办教育的现有格局。

历经30多年发展，我国民办教育已渐成规模，而与此规模不相称的是2002年颁布的《民办教育促进法》诸多规定难以适应民办教育实践的发展。

十二届全国人大常委会4月公布2016年立法工作计划，确定将于6月继续审议民办教育促进法修正案，中国民办教育或将面临重大变革。

民办教育发展迅速

又到幼儿园招生季，让孩子上个理想的幼儿园成了家长头疼的大事。从3月份开始，家住北京市海淀区的王女士就四处奔波：托朋友、找关系、考察幼儿园……为的就是让儿子能就近上公办幼儿园。同时，她也做好了让儿子上民办幼儿园的准备：“公办幼儿园毕竟太少了，很难进！”

幼儿园入园难、入园贵已成为全社会普遍关注的话题。其中，入公办幼儿园难的问题尤其突出，一些拥有优质教育资源的幼儿园更是“一位难求”。于是，不少家长把目光转向民办幼儿园。

4月26日，《中国教育发展报告（2016）》（《教育蓝皮书》）正式发布。数据显示，截至2014年年底，我国有民办幼儿园13.93万所，比上年增加5831所；在园儿童2125.38万人，比上年增加135.12万人。无论是幼儿园数还是在园儿童数，民办都已经超过公办，成为名副其实的学前教育公共服务的主要提供者。

中国人民大学教育学院教授程方平长期关注民办教育，他回忆说，早在20世纪80年代，在没有“出生证”的环境和氛围中，各类民办教育包括一些学校和大量非正规的技能培训等，就已经如雨后春笋般冒了出来，为当时还缺少教育资源的中国增添了不少鲜活的教育探索经验。

1993年，《中国教育改革和发展纲要》出台，首次明确表述了国家关于发展民办教育“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。这是民办教育首次在国家层面得到认可。此后20多年间，民办教育经历了摸索、壮大、井喷式发展到细分市场的过程，非学历教育逐渐形成一个庞大产业链。

《教育蓝皮书》的数据显示，到2014年底，全国各级各类民办学校和学生数量均呈上升趋势，自2002年底民办教育促进法颁布以来的12年间，民办教育在校人数增加了2.75倍（1148万—4302万），民办学校数增加了1.53倍（6.13万—15.52万）。

程方平认为，民办教育的出现为正在发展的中国社会提供了丰富的教育支持，也在教育改革和探索中扮演了很多先驱者的角色，具有公立教育不可替代的重要价值。

民办教育面临两难选择

几十年来，中国的民办教育虽然有了长足发展，但仍然面临定位不清的困惑：有着“收费不菲”的社会印记，戴着“不许营利”的帽子，同时规定着“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。而制度的缺失无疑是民办教育面临这种尴尬的根本原因。

早在2002年，随着《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布实施，民办教育找到了法律的支持。但由于民办教育促进法自身和相关法律、政策不完善，现实中民办教育发展也面临着许多困难和问题，迫切需要对其加以修订完善。

修法之举在2013年有了突破性进展。当年9月，国务院法制办公室公布《教育法律修改一揽子修订草案（征求意见稿）》，公开征求意见。此后，对民办教育促进法的修订不断向前推动。

其实，早在2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。全国人大常委会对民办教育促进法修正草案修改情况的说明中也提到，民办学校分类管理改革是此次修法的重要内容。

2010年以来，教育部推动在上海、浙江温州等地开展民办学校分类管理改革试点。在过去的5年中，温州根据民办教育促进法“分类管理”的要求，出台了政策框架和配套政策，共吸引70多亿民间资金进入教育领域，政府的专项奖补资金和购买服务资金达5.65亿元，使温州优质教育资源大幅增长，引起全国各地纷纷仿效。

然而，作为法律支撑的民办教育促进法的修改却两度被搁置——既没有随着去年年底的教育法修改一揽子通过，也没有在今年4月交付表决。

4月18日，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议召开，强调要支持和规范民办教育发展，并审议通过《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，民办教育被提到前所未有的高度。4月22日，十二届全国人大常委会公布2016年立法工作计划，表示将于6月继续审议民办教育促进法修正案。涉及民办教育营利性和非营利性的分类管理是本轮修改最重要的内容，这种区分被认为将彻底改变中国民办教育的现有格局。

不过，目前提交国务院常务会议审议的《关于鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展的若干意见》（俗称“30条”），与之前成果卓著的“温州试点”却大相径庭。

对此，浙江大学教育学院民办教育研究中心主任、理事长吴华表示，国家实施的“30条”对“营利性”和“非营利性”的分类标准和行为采取了与“温州试点”有根本性差异的方案：非营利性学校在存续期间，举办者不得获取经济利益；非营利性民办学校终止办学，举办者不得对清算后的学校剩余资产要求财产权利，“也就是说，如果投资者选择‘非营利类型，他就不能保有他的资产，要全部放弃投入的资产；假如他选择‘营利性类型，虽然保有了资产，但却需要去工商登记注册，学校很可能就干不下去了，这将会使举办者面临两难的选择。”

吴华认为，虽然“国家方案”按照的是国际惯例，但是中国民办教育的发展历史跟国外有很大不同，法律背景也跟国外迥异，如果简单的照搬，就会对现在的民办学校造成巨大冲击。