广西物流产业政府管制体系的构建

吴万里

【摘 要】广西物流产业政府管理体制方面仍存在许多不适应现代物流产业发展的要求。我区应该借鉴发达国家的物流产业政府管制经验，建立健全广西物流产业政府管制法律保障体系，积极稳妥地推进广西物流产业政府管制机构改革，转变政府职能，树立“以人为本”的政府服务理念。

【关键词】物流产业；政府管制；体系；构建

国务院发布的《物流业调整和振兴规划》（2009）进一步确立了物流业的产业地位，明确提出物流业在促进生产和产业结构调整、拉动消费等方面的积极作用。规划提出了十大任务、九项保障措施、九大重大工程，其中赋予了广西在全国物流发展体系中的重要地位与作用。从国家出台广西北部湾经济区发展规划，到此次国家制定物流产业规划，国家在政策层面对广西进一步发挥区位优势，建设区域性物流中心，大力发展物流产业提出了令人振奋的目标，这必将进一步推进广西物流产业的更快、更大发展。但也应充分地意识到，当前广西物流产业与国外物流强国及国内先进地区相比仍存在巨大差异，特别是在广西物流产业政府管理体制方面仍存在许多不适应现代物流产业发展的要求。

首先，从思想认识看上，广西各级政府相关部门对物流产业的发展依然不够重视，对现代物流的理解和认识大多停留在传统运输仓储和配送范畴，对现代物流发展规律和基本理念认识不清。其次，从管理体制上看，当前广西物流基础设施规划和物流管理职能分别归属于发改、交通、铁路、商务、建设、土地、财政等多个职能部门，客观上形成了多头管理、条块分割式的管理模式。在这种管理体制之下，这就容易导致基础设施布局不尽合理、各种运输方式衔接不畅、路线与节点不完全配套等问题，深刻影响着广西物流产业的发展壮大。最后，在物流产业政策制定方面，政府相关部门和产业界往往存在“重硬件建设、轻软件发展”的思想观念，缺乏对物流企业在资金和政策方面的扶持，缺乏用长远的眼光对物流产业进行谋划布局，政策的制定和实施缺乏统筹规划，对中小企业的发展成长缺乏政策保障。因此，本文将从广西物流产业政府管制体制方面做出进一步探讨。

一、明确广西物流产业政府管制的主要目标

广西政府对物流产业进行管制的主要目标：充分发挥市场竞争机制的资源配置作用，完善各种法律制度和配套政策，对物流产业发展的软硬件设施给予相应的政策扶持，促使广西物流产业能够实现快速发展，带动其他产业的发展和优化产业结构。具体而言，加强广西物流产业的政府管制主要是基于以下几点目的：第一，加强各种物流资源的整合，提高企业服务效率，防止物流市场的垄断；第二，实现社会物流资源的优化配置，增强企业发展的内在动力；第三，破除地方保护，实行物流产业开放，维持公平的市场竞争环境。值得注意的是，大力发展物流产业，要充分发挥广西促进中国—东盟经贸合作的区位优势和枢纽作用。同时，广西各级政府也要积极吸取国内外先进国家和地区的良好经验，立足长远为物流产业发展进行谋划，转变政府职能，改革政府管制方式方法，为物流产业的发展提供完备、高效、配套、个性化的物流法律保障体系和政府服务。

二、构建广西物流产业政府管制体系的基本要求

从以上美国、日本、德国的物流产业政府管制表明，适应于本国经济社会发展的行之有效的政府管制，对于物流产业的良性发展无疑具有十分重要的意义。对此，在总结广西政府基本经验和借鉴国外成果经验的基础上，本文提出构建广西物流产业政府管制体系的基本要求是：第一，建立一整套适应广西经济社会发展的物流产业法律保障体系，并且这些法律要相互衔接和配套。第二，建立高效、周到的政府服务保障体系，加强各级政府相关部门的协调与协作，为物流产业发展提供各种便利服务。第三，制定和实施各项鼓励和引导相关物流企业走上“绿色、可持续发展”之路的物流产业经济政策，监督和激励物流企业行为，提高物流企业市场竞争力，从而促进广西物流产业实现全面、可持续发展。

三、建立健全广西物流产业政府管制法律保障体系

从上述发达国家经验表明，政府运用法律手段对物流产业进行间接管制和引导是一种极其重要的举措，也取得了良好的管制效果。当前，广西物流产业取得了较快发展，但也同时面临着一些法律法规障碍，这也是广西物流产业运行效率和管理水平与发达国家和地区产生较大差异的重要原因之一。为此，现阶段不断完善广西物流产业相关法律、法规与政策，维护物流产业发展秩序，是发展广西物流产业的客观要求。

当前，广西现有的物流产业法律体系主要包括陆路物流政策法律法规、水路物流政策法律法规、港口物流政策法律法规、铁路物流政策法律法规、航空物流政策法律法规、国际物流政策法规、货运代理政策法规、物流综合政策、联合运输工作暂行条例以及广西地方性政策法规等（详细请参阅广西物流政策法规汇总表）。这些法律、法规、条例、规章等为规范和约束广西物流产业发展提供了重要的法律支持。但是，在当前现代物流的快速发展的新形势下，广西物流产业法律保障体系建设就显得越来越不适应现代物流发展的新要求。第一，缺乏对整个物流产业发展的统一的法律大纲，以及与之相适应和配套法律法规。从现行的法律法规来看，更多的是以部门法规为主，缺乏对整个物流产业的统筹规划，缺乏从长远角度出发对海运、铁路、公路、内河等物流网络节点的综合协调与衔接。第二，制定物流法律法规的主体多元化，而且缺乏部门与部门之间、政府与企业之间的沟通与协调，法律规定缺乏明确目标及可操作性。物流产业法律法规的制定主体往往局限于各自的领域，缺乏与相关领域之间的协调与合作，法律适用范围不够广泛，对一些制约物流产业发展的障碍政府管制不到位，缺乏法律规范和引导，立法缺乏前瞻性、重复与冲突现象时有发生。第三，物流产业的执法体制机制存在较为明显的弊端。广西物流产业的执法体制是建立在当前政府行政管理体制基础之上的，主要表现为物流执法主体职责分工不明确，各类与物流产业相关的政府部门管制职能存在交叉、甚至是冲突等问题；传统的物流产业执法模式和理念比较落后，执法效率低下等问题；部分物流产业相关执法人员法律素养较低，缺乏应有的服务意识。因此，加快构建广西物流产业的相关法律保障体系，主要从以下几方面进行着力。

其一，加快推进物流产业法律大纲的制定。随着广西物流产业的加速发展和中国与东盟之间的贸易往来日益频繁，广西物流产业的发展，涉及海关、铁路、航空等部门超出广西政府的能力范围，需从国家层面制定相关的物流产业法律大纲，统筹考虑公路、水运、航空等运输方式一体化发展，以此作为物流产业发展的基本行为准则和法律依据。这种做法可以结合我国的实际情况参照日本的《综合物流施策大纲》来进行制定。

其二，抓紧制定层次分明、保障有力的物流产业法律制度体系。从税收政策、土地政策、市场秩序等方面入手，制定支撑物流产业发展的各项配套法律法规，形成物流产业从规划、到运营、再到管制的一整套法律保障体系。加强制定和实施对物流企业行为进行监管和激励的法律措施，鼓励物流企业积极投入技术创新，严厉打击物流企业的不法行为，激发物流企业生产经营的整体活力。

其三，建立“大部制”的统一的物流产业执法体制。为了改变物流产业多头管理现状和提高行政执法效能，可以从国家层面上，将我国的交通部改为交通、建设与城市规划部，地方政府参照这一模式进行政府机构的合并与改革，形成统一的“大部制”来行使对物流产业的管理职能，建立起物流产业各运输方式的综合协调机制，做到权责明确、保障有力。与此同时，加强广西物流产业执法队伍建设，加强法律知识和法律素质培训，不断提高物流产业执法队伍各方面能力和素养，为物流产业发展作出应有贡献。

四、推进广西物流产业政府管制机构改革的初步设想

（一）广西物流产业政府管制机构改革的逻辑起点

物流产业涉及面十分广泛，对其政府管制也是相当复杂的。从物流运输方式来看，主要包括空运、陆运、水运和铁运等，物流还需要仓储、物流园区和物流企业，所涉及的管理部门包括铁路、交通、航空、工商、税务、土地等，如果是跨国物流还涉及海关。这些管理部门既有中央直属部门，也有广西地方部门。物流管理往往政出多门，造成管理协调不力，政策不衔接。某些领域存在多个部门管理，而某些领域又缺少政府部门管理，政府管制的滞后制约了物流产业的发展。因此，要积极稳妥地推进广西物流产业政府管制机构的改革，更好地为物流产业的健康和可持续发展奠定扎实基础。

（二）借鉴国内外政府管制经验与改革的基本思路

从美国、日本、德国等发达国家的物流产业政府管制经验来看，美国对于物流产业的发展，政府持不干预态度，其管理主要得益于完善的市场竞争机制和法律保障体系；日本对于物流产业的发展，政府在其中起到主导的作用；而德国对于物流产业的发展，其政府的作用介于美国和日本之间，既注重政府对物流产业的规划、引导、监督和约束，同时又重视物流企业个性化经营与企业间协作的市场化运作模式。从这些发达国家对物流产业发展的基本经验来看，各国政府对物流产业的政府干预程度有所不同，管制模式也存在多样化，但有一点是共同的，那就是其物流产业政府管制体制是分散的常态化管理，没有国家层面的统一的物流管理体制和机构。

从国内政府管制经验来看，联席会议成为一种解决沟通协调难题的解决方式。2005年2月，国家发改委下发了《国家发展改革委关于建立全国现代物流工作部际联席会议制度的通知》，联席会议包括国家发展改革委、商务部等15个部门和单位。部际联席会议在国家层面建立了一个相互沟通与协调的平台，对于推动现代物流产业的发展起到了极其重要的作用。

考虑到物流产业发展的特殊性，在吸收和借鉴上述国内外物流产业政府管制的基本经验基础上，本文提出物流产业政府管制机构改革的两种思路：一是建立联席会议制度，二是成立物流委员会。第一种思路不需要进行物流产业政府管制机构的设置，而只需定期开展联席会议来对各部门之间进行沟通协调。第二种思路需要建立由各个与物流产业相关的政府部门人员组成的政府管制机构，即在广西自治区政府的领导下，由区交通厅、区发改委、商务厅等部门联合组成的物流管理委员会，作为物流产业的政府管制协调机构。

（三）转变政府职能，树立“以人为本”的政府服务理念

不管是借鉴德国大部制物流管理模式，还是国内联席会议制度模式，如果不转变政府职能和树立“以人为本”的服务理念，政府管制效果难以显现，政府管制目标难以达成。在国外发达国家的基本经验中，最为核心的一条就是“以人为本”。无论是从宏观的物流规划，还是到微观的物流节点布局，无论是法制、经济手段，还是行政手段，其最终的出发点都是“以人为本”。在制定和实施各类物流政策时，这些国家的政府部门都是以“是否促进各类物流企业的协调发展”、“是否促进物流产业的发展”作为出台政策的出发点，充分尊重和重视物流企业发展的意愿，同时在辅之以科学有效的政策引导。所有这些“以人为本”的发展观念，实质就是要转变政府职能，加强政府的公共服务能力而不是高高在上的“权贵主义”。因此，只有改革政府，促进政府职能转变，树立“以人为本”的服务理念，才能最终使广西物流产业推向更加辉煌的明天！

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