招商引资后续风险的路径依赖：政府管理经济事务的行为偏差

吴金忠　翁洪服　李配法

摘 要：本文剖析了H县对欠薪、跑路的某公司风险事件管理的全过程后发现，地方政府仍囿于招商引资的路径依赖，采用直接干预的手法，袒护处于低端产业且具有明显道德风险的涉险企业，干预了金融和司法部门的正常决策，使整个风险处置活动陷于无序和低效率状态。

关键词：招商引资；路径依赖；政府角色；效率偏差

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）06-0043-05

1993年诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯是第一个将“路径依赖”（Path-Dependence）理论声名远播的人。路径依赖是指人类社会中的技术演进或制度变迁存有类似于物理学中的惯性，即，一旦经济系统进入某一路径或者某一均衡状态就可能很难退出，进而对其产生依赖性，并因学习效应、合作效应和适应性预期而自我强化，被长期锁定在边际效率或许已经递减的状态。本案例试图从H县对招商引资的路径依赖入手，探讨特定金融风险时期政府作为的合理性问题。

一、由工人堵路讨薪引出的企业跑路事件

（一）工人堵路讨薪

2015年的一天，H县政府主要领导接到紧急汇报，该县工业园R有限公司（以下简称“R公司”）生产工人对途经该县的某国道用拖拉机等障碍物进行封堵，禁止一切车辆通过，现场受困车辆已达10多公里。等当地政府领导带领公安等职能部门赶赴现场后了解到，堵路起因于欠薪、公司老总“跑路”，已拖欠工人5个月工资，工人出于无奈出此下策，以堵路方式集体讨薪。为尽快平息事态，政府主要负责人表态将尽快联系公司负责人，查明原因，一周之内筹资付薪。堵路事件暂告平息。事后，当地政府极其重视，召集公安、法院、人民银行、金融办和部分金融机构等部门负责人召开联席会议，讨论解决企业面临的问题。会议决定，由县招商部门赴J省联系公司负责人，劝其回归恢复生产，尽快兑付工资。一周之后，工人既没有看到政府兑现承诺的迹象，又不见公司负责人回归，随即以封堵另外一条交道要道为条件，迫使政府在三天内先行垫付了800多万元的工人工资。

（二）政府着手处置风险

R公司除拖欠企业工人工资之外，还拖欠着辖区4家银行以企业土地和厂房抵押担保的8000多万元贷款。就在工人堵截公路的前一天，该县N银行还到公司对其申请的2000万元流动资金贷款进行考察，并进入最后贷审会审批阶段。R公司作为当地招商引资的样板企业，始终都是各家银行眼中的“香饽饽”，令金融机构感到惊愕的是，“香饽饽”也会出大问题。面对突然出现的大额贷款风险，金融机构纷纷向政府求救，要求对贷款抵押物进行保全，要求政府出面协调，化解银行贷款风险。两个月后，公司负责人归位，县政府分管领导召集职能部门、相关金融机构召开了协调会议。为使企业尽快恢复生产经营，会议形成以下决议：一是各方要积极应对，增强信心，尽快促使企业恢复正常生产经营。二是银企双方要履行诚信，合作共赢。要求金融机构与企业建立相互信任关系，不断贷、不抽贷，适时增加贷款和降低利率，不准对抵押品进行处理，不准通过司法手段干扰企业恢复生产经营。三是要求相关部门积极作为，为企业经营创造良好环境，为企业恢复生产提供高效优质服务。至此，由工人堵路讨薪引起的风险危局暂告一段落。

（三）政府主导重组

为确保R公司能回心转意，安心生产经营，维护经济社会稳定，当地政府还答应了R公司提出的相关要求：一是财政资金支持，除先期垫付800多万元外，财政方面还将继续给予企业临时支持，解决其部分非银行债权。二是给予政策扶持。协调帮助企业引入战略投资方，解决企业资金和经营问题。三是协调银行债权。要求银行在不抽贷基础上，对引入的投资方增加信贷规模，降低贷款成本。四是协调多部门资源。要求公安、法院和工商等部门为企业恢复生产、投资方落户提供高效率服务，避免县外债权人通过司法途径对企业恢复生产造成影响。

在政府协调下，与相关金融机构达成以下协议：一是只要企业正常归还利息，金融机构不能抽贷；二是向上级行进行汇报，对企业存量贷款进行利率优惠，降低企业融资成本；三是只要企业恢复生产、正常经营，根据需要将增加贷款投放。但就在会议各方达成共识的一个月后，县G银行一笔500万元贷款到期，在企业筹资归还贷款后，该笔贷款的担保公司不再对该笔贷款提供担保，G银行无法对贷款进行续贷。企业便以政府协调会议决议得不到执行为由，不再支付该银行的贷款及其利息。R公司对银行债务的对抗正式浮出水面，一起由企业跑路引发的风险纠纷完全转移为银行信贷资金风险，银行即将成为企业经营风险的最后承担者。于是，各金融机构再起戒心，各方达成的共识与协议随时都有破裂的可能。

如果没有银行贷款的保证，R公司根本难以为继。此时政府不得不着手考虑R公司的重组事宜。先后派员与北京、江苏等省内外企业、投资者进行联系，许诺各种优惠条件，并承诺垫资对企业厂房进行改造升级，但由于该企业资产负债率高、产品竞争力低下、设备相对陈旧、没有核心竞争力，难以引起战略投资方的青睐，R公司重组至今无法取得突破性进展。

二、招商引资的隐患

R公司从“香饽饽”走到今天欠薪、欠贷的穷途末路，个中缘由，要从R公司的产生说起。

（一）招商引资落户

H县是工业基础相对落后的经济小县，为提高经济总量，促进经济发展，地方政府的一项重要工作就是招商引资，为此该县每年都对各部门、各乡镇下达招商引资计划，并制定严格的考核制度，做到“人人有担子、人人有压力、人人有动力”。2012年初，H县政府组成强大的招商团体，到J省进行宣传。投资人在得到土地、税收方面的政策优惠后，同H县政府达成协议，政府无偿划拨土地，企业投资3000万元成立R公司，主要经营某低端的人工合成原材料生产、销售业务。该公司是当年H县招商引资规模较大的企业之一。2013年，企业资产规模发展到9000万元，银行贷款3000万元，负债4000万元，年实现利税200多万元，企业经营较为平稳。

（二）政策助推膨胀

R公司快速发展，不但增加了税收收入，而且吸纳了周围120多名农民工就业。为把其培育成招商引资的样板企业，地方政府将企业法定代表人发展为县政协委员；从土地、税收和贷款方面为企业“开绿灯”；先后多次在公司召开读书会、现场会，引导鼓励加大投资，扩大规模；帮助其制定投资扩张计划，争取5年内产值突破5亿元，发展为当地有影响的大型企业集团；在土地指标紧张情况下，为其争取土地指标并无偿划转给企业，推动进行二期工程上马。2014年，公司在追加贷款后，投资增至8000万元，进行二期工程建设，新建厂房并上马生产线两条。为解决R公司投资资金不足问题，县政府先后多次组织金融机构负责人到该企业进行现场考察，并在政银企合作推进会上，向金融机构重点推介。在政府的推动下，企业信贷规模快速增长，全县先后有4家金融机构对其授信放贷。2014年末，贷款余额已达8000万元，公司资产规模近2亿元，实现利税300多万元，吸纳就业农民工200多人。

（三）风险初现

2014年下半年以来，受市场因素影响，产成品库存积压严重，加之投资挤占正常流动资金，造成现金流紧张。为维持生产经营，在向银行申请增加贷款的同时，不得不四处进行高息借贷。2015年，市某公司债权到期，R公司不能按时归还，该公司欲运走R公司的原材料和部分设备抵债，工人见企业付薪无望，集体堵路讨薪，风险彻底暴露。

三、政府对招商引资的路径依赖及其管理经济事务的偏差

（一）动用地方资源助推企业非理性扩张

地方政府在调动和处置各类资源、发挥部门间协同效应方面具有天然的比较优势，同时地方政府有主导当地经济发展、制定经济发展战略和政策的职责，但在经济发展指标为政绩主要指标的导向之下，地方政府以行政区划为界，往往利用掌握的各种资源，热衷于加快培育大型企业，增加就业与税收，过度干预企业投资与生产经营行为，助长地方发展经济的虚火，通过对大企业生产经营进行引导与干预，决定企业发展的速度和规模，决定经济发展方向、节奏和重大投资项目。从近几年经济发展情况看，中小企业已成为就业和税收的主力军，但由于大企业在税收、就业和社会影响力方面具有较大影响，因此各级政府具有明显的大企业偏好，培养中小企业规模快速膨胀，发展为大型企业成为地方政府管理经济事务的主要目标。为做大企业规模，许多地方政府制定相关实施办法，在资金、土地、手续办理方面制定优惠政策，促进小微企业发展为规模企业，中型企业发展为大型企业或企业集团，给企业家以人大代表或政协委员等的政治待遇。R公司就是H县招商引资的典型代表。从地方的投入与产出看，R公司占用了500多亩的土地指标，占用了8000万元的银行贷款，成立以来累计交纳税收410万元，支付工人工资370万元。如果再加上财政垫付的870万元工人欠薪，H县的投入明显低于产出，成本大于收益。因此，传统的招商引资，政府在一定程度上利用各种资源催生了企业非理性扩张，吸纳了大量的银行贷款，挤占了其他中小企业获得信贷资源的空间，进而降低了整个经济的生产率和经济长期增长速度。

（二）行政软干预信贷自由契约

2013年，R公司贷款3000万元，到2015年贷款就增加到8000万元，该县商业银行都涉及其中。这种异乎寻常的贷款增速，虽然有商业银行盲从、跟风的因素，但是，与当地政府的极力推介和扭曲激励不无关系。为鼓励金融机构向大企业投资，当地政府每年都制定金融机构考核办法，为金融机构制定年度信贷投放计划，其中对重点企业和重点项目的信贷投入是对金融机构的考核重点；对信贷投放力度大的金融机构，在评先树优方面进行倾斜，在全县进行公开表彰，对主要负责人进行物质奖励并给予一定政治荣誉；制定财政资金管理办法，政府财政资金存放与金融机构信贷投放挂钩；为鼓励企业扩大投资，政府对缴税大户、招商引资单位和个人进行表彰奖励。政府一方面说服银行服从于自身意志，为大企业提供优惠利率及较长期限的信贷支持；另一方面说服大企业增加投资，进行规模扩张。因此，在政府的极力撮合下，银行和企业之间签订的贷款合约，更多体现了政府意志，而不是基于经济效率最大化的原则；地方政府的介入，破坏了银行与企业之间基于各自经济效率最大化基础上的自由信贷契约精神。

（三）绥靖涉险企业

即便把R公司老板跑路一事放在一边不谈，单就拖欠工人长达5个月的血汗钱而言，就是一种典型的道德风险问题。更何况，公司老板归位之后，提出的财政资金支持、实施重组、政策扶持、要求银行不抽贷和降息让利以及司法保护等条件，已经远远超出了市场交易规则的范畴。而面对严重的道德风险问题及其一系列苛刻条件，H县全面接受，一再退让，只要公司能开工营业，就能给当地贡献税收、GDP和就业，有助于确保区域经济平稳运行、不出问题。而且当然，一旦重组公司成功，企业获得重生，资金链风险会得到妥善解决，这也是接受公司苛刻条件的良好预期。如此看来，H县的所作所为，恰恰保护了落后，保护了道德风险。

（四）盲目夸大政府救助的预期

破镜重圆，当然是最优期待。然而，R公司产业相对低端，在重组市场上基本无人问津。尽管如此，H县政府仍然抱有期待。政府的期待应该源自招商引资时期曾经拥有的强势地位和各种资源便利。但是，正是基于政府招商引资的豪迈和热情的路径依赖，当同样的方式运用在不同经济周期的风险处置时，往往会适得其反。在经济转方向、调结构背景下，低端产业、劣质企业的消亡是市场优胜劣汰的必然结果，任何非市场的力量都难以阻挡这一必然趋势。公司的跑路只是自我消亡的一种极端表现形式而已。H县的处理方式反而向贷款的金融机构传递和放大了政府救助预期，进而产生非理性错觉，可能导致更大的风险决策失误。

四、拓展性分析：政府作为及理性策略

（一）更新管理经济理念，建立政府管理经济事务预算硬约束机制

H县800多万元财政资金垫付欠薪，虽然是极端情形下的被动践诺，但事后看，也有其合理性。该公司是H县招商引资扶持起来的样板企业，其理应是道德风险的直接责任者；H县在公司从成立到跑路以及风险事件后的种种表现，都过分干预了市场，疏于监督和管理，理应承担间接责任。现在看，如果H县当初不对堵路讨薪工人做出兑薪承诺，事情会如何进展？能否引导工人通过合法的渠道追究并落实到R公司的责任？毕竟，该公司只有3000万元的自有资本投入，其间缴纳税金410万元，目前却拥有8000万元的信贷资金，完全有支付欠薪的能力和可能性。然而，H县的一个应急承诺，却给了塑胶公司牟取道德风险之利以可乘之机，以致后来引发了一系列超出预期的不良反应。可见，从R公司招商引资进入H县，到后来一跑了之，都是H县的强势干预市场以及软预算约束在作怪。因此地方政府应更新管理经济事务理念，珍惜手中的资源，对不同规模的企业采取相对公平的政策待遇，完善法律制度，为企业生产经营和银行信贷投放创造良好的宏观经济与法律环境，硬化大企业与政府管理经济事务的预算约束。同时，对出险大企业，政府应提前进行风险调查与预判，果断快速推出科学的救助计划，提高整个计划动作透明度，及时稳定金融机构和债权人信心，任何掩盖、拖延、放任或者过度干预，都于事无补。

（二）完善僵尸企业退出机制，实现产能过剩行业企业出清

工人堵路讨薪，既是对公司道德风险的无奈抗争，也是对政府疏于招商引资企业监管的直观否定。但所有问题的根源，却是处于低端产业的R公司的惨淡经营，经不起市场优胜劣汰的检验，即便有H县的强力支持，仍然难以摆脱和对抗成为“僵尸企业”的命运。如公司完全按市场机制破产清算，势必造成员工失业增加，影响地方经济发展和社会稳定，地方不得不承受GDP之痛，银行也不得不承受不良贷款之痛。这是非常客观和现实的问题。现在，基于对招商引资的固有情结并形成路径依赖，对R公司迟迟不愿放手，不愿意按市场机制使之进入破产程序，但可以预料的可能结局是，在耗尽地方所能动用财力和资源之后，公司最终还要破产倒闭。在当前宏观经济形势下，去库存和淘汰落后产能是地方政府不得不面临的问题，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准的产能过剩行业和企业实行关停并转，把那些已经亏损、不具有偿债能力、只能依靠继续借债或补贴才能生存的企业坚决按市场机制进行处理，让市场方式决定企业资产重组、产权转让、关闭破产的退出方式，清理处置“僵尸企业”，减少无效企业对土地、资金的占用，提高资源使用效率，增加经济发展的新动力。因此要建立落后产能退出通道及相应的退出机制，厘清政府、银行和企业的责任归属，对产能落后企业坚决实行退出机制，实现产能过剩行业的企业自动出清。

（三）发挥市场机制作用，提高市场资源配置的能力

政府的主要职责是统一市场规则、规范市场秩序，维护市场对资源配置的决定性作用，发挥竞争和优胜劣汰机制，并根据经济发展趋势制定完善适合本地的经济发展规划；引导信贷资产优先配置到国家优先发展的行业和产业，并提高当地法治和金融发展水平；为企业发展和银行贷款提供相应的配套服务；矫正市场失灵，减少市场配置资源造成的外部不经济问题。反观H县在该风险事件中的所作所为，虽然尊重了以极端手段讨薪的弱势工人，但却绥靖了存在明显道德风险问题的公司，干扰了银行和司法行为。此举只能暂时延迟公司的风险外溢，并不能从根本上扭转极其被动的局面，反而会错失处置风险的有利时机。经济低迷之时，地方政府要善用政策预期和改革行动来引导市场，强化市场约束，增强对风险及时甄别和处置能力。

（四）优化经济发展环境，提高风险企业处置效率

米顿（Mitton，2008）认为，一个国家的银行体系的发展及产权保护越好，企业获得的贷款越多，这就意味着金融运行环境好，可以促进银行为企业提供更多的贷款。在经济新常态下，企业生产经营压力加大，转型升级意愿增强，都会增加企业出险概率。因此，地方政府要加强协调工作力度，增加政府管理经济事务的手段与方式，从宏观视角培育和发展环境，助推企业获得更多的外部融资，进而促进地方经济增长。反之，如果直接干预企业和银行的具体经营行为，干预正常的市场交易和风险处置活动，都是舍本取末的非理性行为，进而会在更大程度上阻碍区域经济的发展。

五、简要结论

在这一则由工人堵路讨薪引爆的低端企业风险事件中，尽管地方政府的本意可能在于维护区域金融生态，确保银行债权不受损失，但该地政府所套用的在招商引资时曾经灵验的手段和手法，在目前经济转方向、调结构背景下已经失灵；而简单和粗放的直接干预，纵容了涉险企业的道德风险，影响了金融和司法部门的正常决策。因此，要真正推动经济转型和结构调整，首先必须推动政府管理经济事务理念的转变。经济改革的主要方向就是把资源配置的权力还给市场；培养出更多的、合格的微观经济主体，才能在经济波动中推动区域经济发展。

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Abstract：Through analyzing the whole process of the risk management of a company in county H which withheld pay and got away，this paper finds that the local government is still confined to its path dependence of attracting investment. It adopts the method of direct intervention and protect the local enterprises which are in the low end of the industry and has obvious moral risks. It intervenes in the normal policy-decision of the financial and judicial departments，thus putting the whole risk management process into a state of disorder and low efficiency.

Key Words：attracting investment，path dependence，government role，efficiency deviation

（责任编辑 刘西顺；校对 XS）