系统论视阈下高校“两个责任”落实机制研究

张明杰　吴荣顺　李吉海

当前，高校腐败现象多发易发的原因主要在于个人，但也折射出高校现行管理体制机制以及“两个责任”落实过程中存在着诸多问题，如党风廉政建设与业务工作不能同部署同落实，有的高校党组织主要负责人主体责任意识不强，层层传导压力不够，逐级落实责任不够，监督责任失之于宽、失之于软，责任难追究等。[1] 这些不足弱化了责任传递，进而影响了高校党风廉政建设实效。针对高校组织运行特点，以及中央对当前反腐倡廉总体要求，切实将“两个责任”落到实处，应进一步强化系统思维和顶层设计，将党风廉政建设工作一般机制和方法内在于高校组织运行目标结构当中，理顺两个责任落实机制与体制机制，构建起符合高校组织特点的开放性动态运行机制。

一、将系统论引入“两个责任”落实机制的

必要性与可行性分析

将系统论引入“两个责任”落实机制的必要性分析。高校在“两个责任”落实的具体实践中存在着诸多问题。

首先是责任主体对党风廉政建设工作认识存在误区和偏差。作为承担特定社会责任和功能的目标型组织来说，我国高校承载着人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新的组织任务，可以看出，作为社会组织的高校，其组织架构的搭建与组织文化的培育，在某种程度上来说是围绕着中心任务来安排实施的。因此，在具体实践中，相当数量的高校在追求自身发展的同时，往往忽略了作为“部分”的反腐倡廉目标与作为“整体”的发展目标的同构性和内在一致性，致使反腐倡廉建设功能只是作为组织秩序运行纠偏而存在，对党风廉政建设各项工作为组织内涵式发展所起到的促进式作用认识不足，具体表现在“一岗双责”观念淡薄，甚至将党风廉政建设与中心工作割裂开来、对立起来，存在消极应对、简单应付、流于形式的现象；有少数领导干部对落实党风廉政责任制的布置只满足于按上级的口径提要求、喊口号，不注重联系实际，所以很难落实到行动上；有的领导班子和领导干部不作为、慢作为、执行不力、不敢担责，对领导班子和个人所承担的责任没有具体化，没有刚性要求，缺乏程序性、保障性、惩戒性措施。

其次，高校“两个责任”的落实体制机制不尽完善。就目标型组织而言，其组织结构的搭建在符合组织架构建设的管理学一般规律、满足组织运行的基本需求以外，还应服务于其基本任务和目标的实现。因此，不同目标型组织间会体现出不同的组织架构特征和运行特点，高校组织形式和运行方式存在其自身特点。现实地看，作为部分目标的“反腐倡廉”内生于作为整体目标的“中心任务”程度还不够，体现为制度设计和结构搭建的动力源不足，致使责任传导与责任落实缺位。具体来看，高校的反腐倡廉建设，无论是宣传教育机制，还是党务校务公开机制、监督机制等都有待进一步完善，一些高校不同程度地存在着制度滞后、职能不明、监督不力、问责不力甚至制度空转等现象。同时，有些高校纪检监察组织不健全，人员配备相对较少，尤其缺少经济财会、工程审计方面的人才。而现有干部队伍的能力、素质与不断发展的高校党风廉政建设相比还有一定的差距。

将系统论引入“两个责任”落实机制的可行性分析。系统论视域下的“两个责任”落实机制，以推动“两个责任”落地为导向，在高校组织运行实体的基础之上，通过构建三个机制平台，不断完善责任传导动力机制和责任评估反馈机制，促进高校“两个责任”落到实处。

首先，有助于理顺和完善当前高校党风廉政建设工作模式，提高落实“两个责任”的针对性和可操作性。在高校现有的组织架构和运行模式下，存在着廉政风险点多、面广、线长，难以实现有效的责任传导和全方位的动态监管的特点，特别是面对交叉专业和交叉工作时，极易出现责任不明确、相互推诿的现象，致使“两个责任”难以落实或者空置。系统论视域下两个责任落实机制并非外在于现行组织框架去另起炉灶，而是内嵌于现行组织结构当中，以组织当前运行状态为基础，以“责任落实”为基本任务，针对高校实际构建起责任协同联动机制，搭建责任协同联动结构布局，明确责任对象，优化机构人员，设置时点周期，完善运行模式，强化保障机制，健全制度体系，等等。依法梳理权力事项，编制权力目录或清单，明确划分权力范围，清晰界定权力边界，压缩自由裁量空间，规范权力运行程序，形成权力运行流程图，全面梳理以权力为导向的高校廉政风险源，为科学评估廉政风险提供理论依据和支撑。

其次，有助于建立高校廉政建设责任传导长效机制，提高落实“两个责任”持续性和时效性。现有高校落实“两个责任”的基本做法和经验体现了立项式的线性思维，主要进行的是单向压力传导，这种方式不利于“两个责任”的全面落实，很难体现高校廉政风险的动态变化，更不利于建立高校党风廉政责任传导长效机制的形成。责任协同联动机制—责任层级传导机制—责任评估反馈机制三位一体的结构模式是在完善高校现有党风廉政建设工作模式的基础上，强化责任协同联动和传导机制，通过事前评估、过程控制、事后纠偏的系统过程，真正体现“岗位履职有标准、防控管理有措施、问责追究有依据”的常态化责任传导思想，建立高校党风廉政建设责任传导的长效机制。

二、系统论视阈下高校“两个责任”落实机制的构建

系统论视域下的高校两个责任落实机制是基于高校组织实体运行现状，通过构建责任协同联动机制—责任层级传导机制—责任评估反馈机制三位一体的结构模式，形成闭合循环的运作体系。以责任协同联动机制的逻辑构建为基点，厘清高校“两个责任”内涵、搭建责任协同联动结构布局中的相关要素以及联动机制的运行模式等方面内容；在群体动力学视角下，进一步探究责任层级传导的动力源、责任传导的载体和方式，进而形成校、院两级的责任层级传导机制，推动责任落实；责任传导并非单向性的一次性过程，责任评估反馈机制包括评估主体的选取、评估对象的范围、评估指标的设定以及评估结果的运用等多个方面，通过三个机制的相互作用，建立起协同联动—层级传导—评估反馈三位一体的动态关系过程，推动“两个责任”落到实处。

责任协同联动机制。从结构化的视角来看，任何一个社会组织的变革都涉及组织结构当中诸要素的变动，党委主体责任、纪委监督责任作为反腐败体制机制改革的一个重要方面，在构建高校“两个责任”落实机制过程中，首先要解决的就是组织结构中的构成要素问题，就“反腐倡廉”这一目标而言，并非阶段性任务一劳永逸，而是要满足不断变化的形势和任务以及持续净化政治生态和社会环境的动态要求。因此，如何将这非阶段性任务坐实，实现效果的最优化，大规模的建制增加会在一定程度上影响组织结构的运行效率，责任协同联动机制是在既有组织框架内，不增加人员编制和机构设置情况下的功能实现，其机制的构成应当囊括责任对象的确定，责任内容的明确，以及机构人员和运行模式等等方面。责任协同联动机制旨在完善结构布局，规范内在要素和变量之间的相互关系，为责任传导和责任评估提供基础。

从目前我国高校组织架构来看，一般为学校和学院（系）两级。因此，责任对象可以明确为校级党委、纪委和院（系）级党委或党总支、纪委。高校党委主体责任可以从结构、责任内容和能力三个方面来阐释。首先从主体结构上看，党委的主体责任主要包括各级党委领导班子的集体责任、党委主要负责人的第一责任、分管领导班子成员的领导责任；党委领导班子对职责范围内的党风廉政建设负全面领导的集体责任，必须把党风廉政建设作为党的建设的重要内容，与各项业务工作紧密结合，一起部署，一起落实，一起检查，一起考核；领导班子主要负责人是职责范围内的党风廉政建设的第一责任人，必须对党风廉政建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要案件亲自督办；领导班子其他成员根据工作分工，履行“一岗双责”，必须对职责范围内的党风廉政建设负主要领导责任。从责任内容上看，具体表现在五个方面：加强领导，选好用好干部，防止出现选人用人上的不正之风和腐败问题；领导和支持纪检监察部门查处违纪违法问题；党委主要负责同志要管好班子、带好队伍、当好廉洁从政的表率等。从主体能力看，党委的主体责任还指各级党委建立完善腐败治理体系和实现腐败治理能力现代化的领导力，具体包括各级党委在党风廉政建设和反腐败工作中的统筹能力、协调能力、治理能力和保障能力等。纪委监督责任主要包括监督的地位、监督的客体或对象、监督的职责内容等方面。从监督地位上看，高校纪律检查委员会是从事党内监督的专门机关，具有党内监督的权威地位和不可替代的作用；从监督客体或对象上，纪委的监督对象主要包括高校各级领导机关和党员领导干部；从监督的责任来看，纪委的监督职责主要包括协助党委组织协调高校党风廉政建设和反腐败工作，执纪、监督、问责。

厘清责任主体和责任内容，实现责任协同联动，还应进一步完善组织机构，成立以高校党委主要负责同志为组长的党风廉政建设和反腐败工作小组，完善小组议事规则和工作模式，院系一级也应进一步完善二级纪委建设，筑牢组织基础，健全责任协同联动机制。

责任层级传导机制。责任层级传导机制作为高校“两个责任”落实机制的重要环节，起着承上启下的关键作用。责任层级传导机制的构建，首先要解决的就是动力源问题，如何实现在责任层级传导、压力层层传递过程中力度不减、实效不变。从群体动力学的角度考虑，也就是作为群体的组织在运转过程中由一种集体意识如何上升为集体行为的问题，即，在行为选择过程中，无论是出于道德自律的习惯化选择，还是出于利弊分析的理性化判断，最终的行为选择趋向于目标实现。在制度经济学看来，动力基础一般来源于两个层面，即，意识形态的“软”层面和制度规则的“硬”层面，以两个层面为切入点，细化责任层级传导方式和途径，突出思想意识的自律和制度规则的他律作用，形成责任分层、分级、分线、分项传导机制，推动责任落实。

具体来看，如何实现动力源的持续性问题，康德将道德的实现归结于人的意志自律，认为：“意志自律是一切道德法则以及合乎这些法则的职责的独一无二的原则。”[2]在什么因素能够确保意志自律实现的问题解决上，必然导向两个维度思考：一个是人的道德存在是人的意志自律的根据；另一个是道德制度的确立，两个维度紧密联系在一起，简单来看，可以归结为伦理价值和制度规范两个层面。因此，共同信念的塑造需要一种伦理价值的养成机制，增强个体乃至群体的责任意识和目标认同，高校可以通过拓展党风廉政建设责任制承诺书的签订范围、优化责任承诺书的责任内容，根据反腐倡廉形势和要求适时调整，将新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》精神融入责任要求，深度传导压力，层层签字背书，通过仪式的象征意义，深化责任认同。积极探索实行单位主要领导与班子成员签、班子成员与分管领域负责人签，形成一级抓一级、层层抓落实的责任链条，明确追责源头；增强党员领导干部述职述廉频度，通过集体行为的身体实践，完成仪式化的象征和教化意义，增强其对责任意识与目标认同的自觉性和主动性。

制度规则层面，从道德制度和法律制度两方面视角入手，一是推动“两个责任”落实相关制度的制定和完善，另一方面也包括巡视检查、督促座谈等具体行为的制度化，以制度强化纪律的刚性要求，推动责任传导，确保党风廉政建设和反腐败工作任务在各单位、各岗位的责任落实和推进到位。

责任评估反馈机制。责任评估反馈机制，既是考察“两个责任”落实情况的标尺，促进高校推动“两个责任”进一步落实的关键，也是构建责任协同—责任传导—责任评估三位一体结构模式的重要一环。

避免单向度的压力传导，责任评估和反馈显得尤为重要，责任评估反馈机制的现实构建主要分为两个维度：技术维和实体维。从技术维来看，应涉及责任评估规范、责任评估方法、责任评估指标、责任评估程序以及常态化评估时点；而实体维包括责任认定与追究、责任评估人员、评估运行模式以及评估委托模式。

通过厘清高校各级党委、有关部门和纪委的责任边界，建立责任评估机制，能够进一步规范对党委落实主体责任和纪委落实监督责任的检查考核。制定责任追究实施细则，健全责任分解、检查监督、倒查追究的完整链条，坚持有错必究、有责必问，防止党风廉政建设“两个责任”流于形式。于高校党风廉政建设整体工作来看，按照转职能、转方式和转作风的要求，使纪委从大量的具体事务中解脱出来，能够既协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，又督促检查相关部门落实党风廉政建设各项工作任务，强化执纪监督和查办腐败案件的主要职责。

协同联动、层级传导与评估反馈三机制相互关系。责任协同联动、责任层级传导、责任评估反馈三个机制是构成高校“两个责任”落实机制的重要组成部分，三者相互依存，相互促进，缺一不可。责任协同联动机制是落实“两个责任”的逻辑起点，发挥着基础性作用，直接影响着责任传导和责任评估；责任层级传导机制承上启下，是责任落实的实务操作层面，具有长期性和复杂性，责任层级传导的现实情况直接影响着“两个责任”的落实成效；责任评估反馈的结果又会作用于责任协同联动机制，不断修正其政策的制定和完善。

三、高校“两个责任”落实机制的保障体系

从功能结构上对高校“两个责任”落实机制进行阐释之外，对确保落实机制运转的长效化，还需构建和完善高校“两个”责任落实机制的保障体系。

制度保障体系。全面依法治国是“四个全面”战略布局的重要一环，也是实现全面从严治党的基本路径。法律法规既是制度的狭义表现，也是制度的有效实施保障。在构建高校“两个责任”落实机制的同时，还应当在高校大学章程的基础上完善党风廉政建设和反腐败制度体系建设。加强制度建设是建立健全惩治和预防腐败体系的核心内容，是新形势下推进党风廉政建设治本抓源的基础，也是实现由“不敢腐”到“不想腐”的具体路径。从根本上讲，反腐倡廉制度主要是通过发挥制度本身所特有的强制力和规范作用，有效制约党员干部的行为，使其在规定的权限和范围内运作，并对失范行为进行惩处，从源头上防止和克服权力滥用、不正之风等腐败现象。同时要从风险防控的角度，把廉洁性要求融入制度建设，推进制度的廉洁性评估，把权力关进制度的笼子，推动依法治校，围绕规范决策行为、行政行为、办学行为、干部人事管理等目标，推进有关职能部门加强对重点领域的制度建设，切实推进依法治校，铲除腐败现象赖以生存的土壤，营造风清气正的教育生态环境。

文化保障体系。高校“两个责任”落实机制内在于高校组织运行当中，是高校党风廉政建设和反腐败工作整体格局的有机组成部分。这一机制与外在的组织环境呈相互作用关系，在一定程度上讲，高校“两个责任”落实机制运转和成效与外在于其的高校政治文化环境有一定的相关性，风清气正的校园氛围对于党员领导干部和教职工强化纪律意识，牢固树立廉洁自律意识起着重要的引领和规范作用，进而可以有力促进“两个责任”落实机制的有效运行，推动两个责任落到实处。因此，加强校园廉政文化建设，培育廉洁文化，发挥育人、教化功能，完善“大宣教”格局，继续根据高校师生不同群体的特点，建立健全分层分类施教机制。对于党员领导干部，着力加强理想信念和宗旨教育、党风党纪教育，严明政治纪律、组织纪律，遵循党章这个总章程和总规矩，筑牢思想上拒腐防变的堤坝，敦促领导干部按本色做人、按角色做人。对于重点领域、关键岗位工作人员以及课题负责人等科研人员，加强法律法规、财经纪律教育。对于一线教师，在开展普遍的政治纪律、组织纪律教育及人民教师社会责任感教育的同时，牢牢占领高校意识形态主阵地。对于广大学生，要深入开展社会主义核心价值观教育，将廉洁教育纳入人才培养体系，培养和造就社会主义事业的合格建设者和可靠接班人，从多个层面和角度培育廉洁文化，构建文化保障体系。

参考文献：

[1]2015年11月24日，教育部党组研究决定，对中国传媒大学党委书记、校长等8名党员领导干部因落实管党治党不力、主体责任落实不到位等违纪问题进行通报，按程序分别给予纪律处分和组织处理。见中央纪委监察部网站：http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201511/t20151124_67474.html

[2]康德.实践理性批判[M].北京：人民出版社，2004：36.

〔本文系教育部人文社会科学研究专项“高校党风廉政建设‘两个责任封闭机制研究”（15JDJYLZ01），江苏省高校哲学社会科学研究项目“高校党委主体责任纪委监督责任落实机制研究”（2014SJA019），东南大学党建重点研究项目“控制论视域下高校‘三不腐有效机制的实施路径研究”（DJ201502）的中间研究成果〕

（作者单位：东南大学纪委）

责任编辑：张功杭