生态保护与建设示范区的内涵和意义

摘 要：国家发改委联合11个部门推动生态保护与建设示范区工作，示范区建设设立工作目标与全面建成小康社会的总体目标结合，示范区规划以2020年为时间节点，充分显示了中央对生态保护工作的重视程度，同时也充分显示了示范区建设在全面建成小康社会工作中的重要程度。

关键词：生态保护 生态保护与建设 示范区

中图分类号：F062.2 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）06-014-02

生态保护与建设示范区（简称“示范区”）建设是全面落实、深入实施《国家主体功能区规划》和《全国生态保护与建设规划（2013-2020年）》的重要创新。有别于传统生态保护工程项目，面对全国生态整体恶化态势趋缓，但并未得到根本遏制的新时期和新情况，示范区建设针对更加突出、复杂和长远的生态问题，体现了生态保护与建设工作的代表性、系统性和可持续性。

一、生态保护与建设示范区的内涵

第一，明确主体及责任范围。示范区的申报以州、市、县等为单位，在申报前即明确了责任主体和未来项目实施范围，打破了原有生态保护建设的生态区、保护区（地）的概念，责任主体更加权威、责任范围更加明确。凸显行政区作为保护单元的重要工作方向。

第二，重点突破、优先支持。生态保护与建设示范区提出的首要依据是我国主体功能区划，重点突破、优先支持生态价值特别重要、生态地位特别突出的地区，树立新典范、探索新机制。设立示范区能够更加针对性地处理区域性、特别突出的生态问题。有助于更加精准、优先地解决一系列生态问题。

第三，降低生态保护的行政门槛。打破部门制的传统行政思维，生态保护与建设示范区的批准和设立以州、市、县等行政区域划分，这使其能够与现有规划、行政绩效考核体系对接，最大限度降低生态保护的行政门槛，有利于行政资源向生态保护领域倾斜。生态保护的重要程度逐渐凸显，示范区工作有利于推动该工作纳入政府考核，为强有力地推行保护政策措施提供保障。

第四，明确示范内容。示范区拟在规划实施、制度建设、投入机制、科技支撑建立示范，及时总结示范经验、探索新做法。尽快建成一批示范内容明确、成效可视化、指标可衡量、经验方法可推广的示范区。

第五，巩固生态保护成效。在原有生态保护体制下已建成一批卓有成效的保护区，示范区工作推动在更大责权范围建立生态保护示范，有利于原有保护成效的巩固，尤其是为生态区位突出、保护成效显著的区域提供示范区的政策保障，为保护本身提供支撑，也为基层形成的新思路、新方法提供展示平台。

二、生态保护与建设示范区的意义

（一）凸显生态系统服务功能在全面建成小康社会中的地位与作用

第一，强化生态保护工作力度。国家发改委等11部门联合推动示范区工作，是生态保护领域工作重要性的有力体现。以2020年为时间节点，结合全面建成小康社会的总体目标设立示范区工作目标，充分显示中央对生态保护工作的重视程度，同时也充分显示了全面建成小康社会工作中生态保护的重要程度。第二，保障生态系统服务功能是全面建成小康社会的大前提。提高人民经济生活水平与提高生态环境承载力息息相关，保护生态环境是全国人民的共识。具有重要生态价值的陆地、水域是生态系统服务功能的主要提供者，是人们赖以生存的生态环境基础。因此，生态系统服务功能是全面建成小康社会的大前提。第三，弥补全面建成小康社会中生态保护短板。结合重点区域、重点突破，全面建成小康社会具有区域差异化和比较优势，尤其在生态价值较高地区，生态系统服务功能应作为全面建成小康社会的重要考核内容。

（二）践行生态文明理念

第一，全面建成小康社会定义了生态文明建设的重要方向。进一步体现生态保护工作价值、传递生态文明理念，需要更加深入、更加大力推动生态保护工作。党的十八大和十八届三中全会以来，党中央提出生态文明制度建设，生态文明制度建设被提到了新高度，成为经济社会发展的重要方面，并要求把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。第二，重新审视人与自然关系。随着生态文明理念深入人心，在经济社会发展中处理人与自然的关系更加客观与友好，对自然尊重、顺应和保护成为人们对自然的态度、行为的重要考量。示范区的建设强化了生态文明理念，从社会各部门角度处理人与自然的关系。

（三）创新生态文明机制体制

示范区建设落实生态文明建设体制改革与创新。生态文明建设包含优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设四个重要方面。到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。

（四）国家层面顶层设计与发挥地方自主权有效结合

第一，全面系统落实国家主体功能区开发格局。示范区建设有利于更好地落实国家主体功能区规划，从国土利用层面展开规划，落实主体功能区战略的各项政策措施，严格土地利用。第二，生态保护工作地区差异大，生态特点、价值体现不同，难以有效以统一政策一以贯之，因此，需要国家顶层设计与地方实践想结合。同时生态保护需求多样化，需要更多基层实践进行大胆改革创新，才能确保保护成效不断取得新成绩，示范区给予地方政府更大自由度和权力开展生态保护创新实践。

（五）为整合生态保护与建设资源探索了新的出路

第一，探索整合不同行政区域和各种类型保护地生态区建设。示范区整合行政区与生态区的特点，有利于保障示范区的保护工作执行力。统筹各类型保护地、保护区建设，有机会根据经济社会发展现状、问题，重新科学审视地区生态特点，整合生态资源，实现综合保护与开发，从更高的层面协调经济发展需求与环境承载力的关系。第二，探索把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设，贯彻“五位一体”总布局。2015年9月21日，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，强调树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，生态文明建设不仅影响经济持续健康发展，也关系政治和社会建设，必须放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。第三，兼顾结果与过程。生态保护与建设已不仅仅是目标考核能够完成的工作，已贯穿到地方各部门整个工作过程中。示范区建设在保护目标考核基础上，强化了生态保护与建设的工作过程。更大程度上保障保护工作路径、方法、成效均能实现保护工作的要求。

三、示范区建设对生态保护实际问题的针对性

示范区建设是生态保护与建设领域在国家级的体制创新，针对生态保护与建设区域进展不平衡、制度不健全、投入不足、科技支撑不强等四大重要问题提出了创新改革方向和示范性举措。示范区建设突破传统保护思维的局限，打破行业部门垄断格局，以统筹规划、科学布局为工作基础，将生态保护融入经济社会发展的各个方面，为我国生态文明建设开辟了一条新思路，建立更加开放、多元、长效的生态保护与建设工作示范，将为我国经济社会全面发展带来深远影响。

第一，突破体制障碍开展创新实践。生态区与行政区管理协调、生态保护主管部门权威性受到约束、资金资源调配十分有限。有利于生态保护工作考核从行业部门跨越升级为地方政府部门绩效，实现小绩效到大绩效的跨越。

第二，有利于地方职能部门发展目标的统一。示范区建设的总体要求成为各地方职能部门统一的约束与建设目标。对于各部门工作协调、合作起到强有力的推动作用。强化了各部门全面建成小康社会过程中，生态环境保护目标的导向作用与地方保护工作资源整合的动力。

第三，强化生态保护工作示范效应。示范区建立以更好的生态地位、价值及保护成效为前提，在此基础上为同行树立工作榜样与目标，同时多样化的示范区选择也从不同生态类型、保护管理方式、资金投入机制、科研及国际合作提供更多参考和借鉴，进一步增强了示范效应。

第四，示范区实践为改革服务。示范区工作的推进能够给予生态保护工作更广阔的改革、试点空间，为推动保护工作体制机制改革争取更多机会和资源，实现更多保护创新成果。

参考文献：

[1] 张广裕.西部重点生态区环境保护与生态屏障建设实现路径[J].甘肃社会科学，2016（1）

[2] 李朝秀，应媚，杨淑贞.加强野生动物保护着力建设生态文明[J].浙江林业，2015（1）

[3] 万玉华.生态文明建设和环境保护的价值取向探讨[J].管理观察，2015（3）

（作者单位：西南财经大学中国西部经济研究中心 四川成都 611130）

（作者简介：倪玖斌，西南财经大学中国西部经济研究中心博士研究生。）（责编：贾伟）