关于我国社会保障支出问题的研究

【摘要】本文从西方发达国家与中国的社会保障支出水平为落脚点展开进行，通过对比得出当今中国社会保障支出仍处于一个较低水平的结论，并试图分析我国社会保障支出存在的问题并提出相应的解决对策，并对我国社会保障支出需要持续增长的原因进行了一定的阐述。

【关键词】社会保障制度；支出；持续增长；国际比较；问题

一、中外社会保障历史

自19世纪80年代德国率先以法律形式建立真正意义上的社会保障制度以来，以社会保险为核心的社会保障制度已经走过了100多年不断发展、不断完善的历程。从最初的窄覆盖、低标准、形式单一的，以安抚劳工不满情绪和稳固当局统治地位为目的的社会政策，发展为当今宽覆盖、高给付、形式多样的、以提高公共福利和发展社会经济为目的的社会经济政策。社会保障制度经历了战前战后、两次“石油危机”前后等若干阶段，其制度体系不断完善，形成了以社会保险为核心，囊括社会福利、社会救济、社会优抚等项目的完整体系，建立了高互济的全民保障系统。

反观我国，自1949年新中国成立以来，为了促进社会公平、促进国民经济又好又快发展、保障人民群众的生活水平，我国始终致力于建立并不断完善适合中国国情的社会保障制度。我国的社会保障制度建设大致可分为三个阶段。第一阶段在50年代初，颁布了《劳动保障条例》，实施了职工养老、医疗、工伤等制度，标志着社会保障制度的初步建立。第二阶段是在80年代中国政府建立起了较为完善失业的保障制度。进入90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，社会保障制度更加走向完善。建立了下岗职工最低生活保障体系及社会离退休人员养老金按时发放制度，并进一步推进了养老、失业、医疗保障制度的政策。这是第三个阶段标志着中国社会主义保障制度的最终建立。

二、各国社会保障支出水平情况

部分国家社会保障支出水平比较表（1980-2009年）

注：表中数据来自穆怀中《社会保障国际比较》（第三版）

通过表格，并结合社会保障的相关知识进行分析。我们可以得出如下几点结论。

1、总体来看，社会保障水平随着经济发展呈现出不断上升的趋势。以上发达国家在1980-2009年的社会保障支出占国内生产总值的比重均进行了增长，尤其是英国、芬兰、美国、日本、法国，近30年来社会保障支出占国内生产总值的比重提升了10%以上。这说明在“社会保障危机”之后，即使西方工业化国家先后采取措施控制社会保障支出，但这些国家的社会保障支出仍然保持了一个快速的增长，社会保障支出负担较大。

2、无论以上发达国家的社会保障型是福利国家型还是自保公助，这些国家2009年社会保障支出占国内生产总值的比重表现出了一个共性，均保持在30%左右。社会保障支出水平的发展趋势是越来越接近，这说明社会保障水平有其自身的适度区间，也有其共同的适度标准。

3、与西方发达国家相比，我国的社会保障支出占国内生产总值的比重较低，且在1980-2005年几乎没有的增长，但近年来（2005-2009年，增速较快）。我国2009年的的社会保障支出水平仍低于发达国家1980年代的水平，与西方发达国家差距较大。

4、无论是以上这些发达国家还是我国，在这近30年的时间里社会保障直吹水平均明显保持上升的趋势，说明社会保障支出具有刚性，具有不断膨胀的趋势。

三、我国社会保障支出存在的问题

1、财政社会保障支出水平虽逐年提高但整体偏低

2000年国务院制定的《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》中提到，在加强社会保障资金的筹集和管理方面，要调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出；各级财政必须进一步深化财政支出管理改革，严格实施部门预算，加大调整财政支出结构，转化企业亏损补贴，压缩部分性支出，逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%～20%；今后預算超收的财力，除了保证法定支出外，主要用于补充社会保障资金。方案中所提到的社会保障支出占财政支出的比重是一般意义上的财政社会保障支出水平，这个一般意义上的财政社会保障支出包括抚恤和社会福利、救济费、社会保障补助支出及行政事业单位离退休经费，而不包括社会保险支出。如果按照这一统计标准，我们考察1997年以后的情况：1998年，我国财政社会保障支出额为591.1亿元，占财政支出总额比重的5.5%，到2000年，财政社会保障支出额为1287.1亿元，占财政支出总额比重提高到8.1%。尽管这一比重逐年有所提高，但离我们要达到的15%～20%的目标还相差甚远。显然，现阶段我国一般意义上的财政社会保障支出水平整体是偏低的。

2、与其他西方发达国家相比，我国的社会保障支出水平也较低

从前面各国社会保障的支出对比表可以得知，2009年西方发达国家社会保障支出占GDP的比重达到30%左右，二我国的社会保障支出之占到GDP的百分之十几，仅为发达国家的一半左右。发达国家社会保障支出占GDP均在30%，说明这说明社会保障水平有其自身的适度区间，也有其共同的适度标准，而我国的社会保障支出水平较低。不能较好地满足人民群众的社会保障需求。

四、解决我国社会保障支出存在的问题的对策

1、提高财政收入，扩大中国的财政支出规模瓦格纳法则指出：随着人均收入的提高，财政支出的相对规模也随之提高。我国在改革之前由于实行计划经济条件下的“统收统支”制度，财政支出比重呈现出扩张趋势，而在改革之后却呈现下降趋势。但是，随着经济体制迈上市场经济的运行轨道并达到一定阶段以后，财政支出规模有上升的趋势。有数据表明，中国财政支出规模（财政支出总额占国内生产总值的比重）1978年为31.0%，1995年为11.7%，而到2001年上升到19.7%，可见，中国的财政支出规模有扩大的空间。财政支出规模扩大，意味着财政可支配的收入增加，这样可用于社会保障支出的资金也会相应增加。

2、调整财政支出结构，逐步增加社会保障支出财政在社会保障支出中，最大的支出为养老保险补助支出，因此，调整财政支出结构应逐步扩大养老保险补助支出。未来的5～10年的财政支出结构中，能用来增加养老保险补助的资金来源，比较可行的途径是政府建设性支出债务化和行政管理支出的适当压缩，以及其他支出的控制。具体表现在，可以将基本建设支出和国有企业挖潜改造支出的一部分通过发行建设债券筹集，从而腾出部分财政支出用于养老保险补助支出。另外压缩行政管理支出占财政支出的比重也可以腾出部分财政支出，从而用于社会保障支出。

总而言之，要提高我国的社会保障支出水平。我国的社会保障支出水平既要逐渐向西方发达国家靠拢，进入一个适度的区间。又要采用“小步走战略”，切忌过快过急。我国的社会保障支出水平之所以要向西方发达国家靠拢，是因为我国目前的社会保障水平较低，无法较好地满足我国人民群众的物质文化需要，随着经济发展水平逐渐向西方发达国家靠拢，社会保障支出水平也要向西方发达国家靠拢；之所以又要采用“小步走战略”，切忌过快过急，是借鉴了西方发达国家的经验教训，社会保障支出水平具有刚性，一旦开支特别是不合理开支增加，便较难减少。所以，我们必须要严格控制社会保障支出的增长，确保增长的部分都是合理、必须的，从而有效避免福利过度，确保社会保障和经济发展的良性发展。

五、我国社会保障支出需要持续增长的原因分析

1、社会保障需求的提高

首先，随着生活水平的普遍提高，人民群众不再满足于仅仅保持温饱的生活，对稳定、高质量的物质文化需求快速增长。根据马斯洛的需要层次理论，在我国社会保障制度建立的初期，人民群众的生活水平尚且达不到温饱，所以对社会保障的需求也仅仅处于较低的层次。而随着改革开放的不断深入，人民群众的生活逐渐接近小康水平，转而追求更高层面的需要，所以对于社会保障中的社会福利（例如公共绿地、广场、体育设施、图书馆等）的需求快速增长。

其次，我国经济发展水平不平衡，分配方式亟待完善，社会公平问题尖锐，贫富差距较大。虽然一大批人凭借着改革开放的机会凭借着自己的劳动成为了先富起来的人，但仍然存在着一大批需要政府进行援助的弱势群体，例如残障人士、流浪者、孤儿灯。北上广深早已与世界接轨，一座座摩天大楼拔地而起，然而灯红酒绿的都市的背后是我国数以万计的赤贫的农村。同时，随着人口结构的变化，我国人口老龄化的问题不断突出，养儿防老的传统养老方式也随着人们观念的变化和计划生育少子化变得难以实行，基于以上这些原因，人们对于社会救助和社会保险的需求与日俱增。

2、国民经济的不断发展和财政收入的持续增长

不断发展的国民经济和持续增长的国家财政收入是我国社会保障支出持续增长的必要条件。如果仅有社会保障的需求，而没有实行社会保障的物质基础（即不断发展的国民经济和持续增长的财政收入），那么社会保障制度就会因为缺乏资金，不堪重负而无法顺利运行下去，人民群众的社会保障需要也无从满足。

因此，正是我国快速发展的国民经济和快速增长的财政收入，为我国社会保障支出的持续增长奠定了物质基础。

3、社会保障支出项目不断增多

社会保障其实是一项历史非常悠久的传统，到19世纪末才成为一项重要的社会制度。在中国古代，遇大灾饥馑之年，政府常常开仓放粮赈济灾民，非正式的则有一些民间组织，如寺庙，在灾年“施粥”，欧洲最早的济贫法及“院内院外”救濟传统也已初具社会保障制度的雏形。在我们现在看来，这些正式与非正式的措施或者传统，只带有社会保障中很狭窄的社会救济的性质，支出的随意性、临时性和不确定性，覆盖面的狭窄，政府的介入程度低以及保障水平极低，其支出规模必然很小。

对于我国而言，因为缺乏社会保障方面的专门研究和人才知识储备，同时也由于社会政治、经济、文化等方面的限制，现代意义上的社会保障制度自从我国诞生以来就存在着诸多的缺陷和不足，社会保障的覆盖面非常的狭窄。随着对社会保障研究的不断深入和社会保障制度的不断完善，以社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置为核心的社会保障不断细化、涉及到人们生活的方方面面。从最基础的保障基础生活发展到促进就业、提高人们的物质文化生活水平等方面，从物资的发放到公共物品的生产、公共设施的的建设等方面，社会保障支出项目不断增多，从而社会保障支出也持续增长。

4、社会保障具有刚性

首先，政府失灵与内部性。新制度经济学认为，在贯彻公共选择的制度结构——官僚机构中，官僚在经济中也与其他任何人一样，总是从理性经济人的角度出发，企图通过现存制度实现自身利益最大化。公共选择理论认为选民的眼光是近视的，短期的政策调整带来的短期效用最大化能够吸引选民的投票，制度的目标群体只会在乎能否给自己带来实质性的预期效益。随着社会保障支出逐渐成为社会保障国家（尤其是西方福利国家）财政预算中的重要组成部分和实现政府职能的主要手段，而官僚机构的内部无效率，其支配资源最大化倾向，必定带来“最大化预算收入”的倾向。而对政府起主要制约能力的选民，从自身利益出发，通常对政府在福利支出增长上采取默许甚至支持的态度，并且不惜为此承担高额的税收。而直接负责官僚机构的政治家，官僚机构的技术垄断和彼此的信息不对称，也使其对官僚机构的的“最大化预算收入”倾向的遏制有心无力。

其次，选举制度与福利刚性。从社会政治文明发展的角度看，西方的代议制民主在二战后获得空前的发展，大大强化了公民权，与公民生老病死密切相关的社会保障制度自然成为了人民评价当局执政能力与水平的重要指标。轮选政府为了在竞选中获胜而投民众所好，不断放大福利需求，提高福利预期，一旦遇到经济困难财政紧张势必积重难返、骑虎难下，改革只是不得已而为之。各届政府要不是走投无路，决不会贸然削减福利开支。从经济学基本理论出发，消费者作为理性经济人，有不断满足自己偏好，实现最大效用的内在动力，福利预期趋向于极大化。从劳动者自身角度出发，收入不断增长是理所当然的，收入降低是最不愿看到的。工资和物价刚性加剧了福利的制度刚性，导致了社会保障国家福利水平及福利开支的“棘轮效应”，上去容易下来难。事实上，世界上各主要发达国家在相当长的时期内的福利开支增长率，高于同期GDP增长率。各项福利开支的持续增长，造成社会保障制度尾大不掉，总开支规模持续增长的势头难以遏制。

【参考文献】

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[3] 殷宝明. 从制度层面浅析社会保障支出持续增长的原因[J]. 现代商贸工业， 2007，01：5-6.

【作者简介】

林烁（1995—），男，汉族，浙江温州人，武汉大学政治与公共管理学院2013级本科生，主要研究方向：劳动与社会保障。