光伏产业政策优化路径分析

陈斯琴 赵忠秀 刘旭东

摘要：2012年面对国外光伏市场的日益萎缩，国内市场低迷的状况，中国光伏市场被迫启动。随着《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》的出台以及顺利并网、金融服务、补贴额度和方式等相应细则的陆续实施，装机市场仍以地面大型电站建设为主，分布式市场启动速度缓慢。文章从光伏产业发展历程出发，梳理光伏产业发展与政策之间的联系，通过国内外光伏政策对比，提出推进能源政策组合模式、实现光伏产业结构升级的具体措施和建议。

关键词：光伏产业；可持续发展；可再生能源政策

一、 引言

2012年以前，德国、意大利、西班牙引领国际光伏市场，2013年之后，中国、日本和美国占据光伏国际市场50%以上绝对主导地位。新兴市场的高速增长必然伴随着政策的调整。本文把握住光伏产业发展脉络，从产品试制到替代化效应，到不可替代性的提出，再到政策促进到政策调整的发展过程中，根据各国不同阶段政策的出台和实施效果，提出丰富我国税收优惠政策，增加分布式系统设备补贴，控制产能的同时，促进产业结构升级，降低产业退出壁垒，兼顾养老医疗保险与就业情况，实现产业健康有序发展。

二、 光伏产业与政策发展历程

新能源产业是未来能源发展的方向，是工业4.0新经济时代战略竞争的制高点。从第一块实用光伏电池问世，到增强国家能源独立地位和应对地缘政治斗争的手段，光伏产业伴随着政策的发展可划分为以下五个阶段：

第一阶段（1954年～1973年），研发支持阶段。1954年美国科学家恰宾和皮尔松利用“光电效应”制成了第一块可实用的单晶硅太阳能电池，其转化效率实现6%。该阶段的政策以研发资金支持为主，实现技术突破；

第二阶段（1973年～1992年），替代效应市场化阶段。1973年10月中东战争爆发，进而引发石油价格暴涨，促使美国和欧洲政府大力开发利用太阳能可持续资源，缓解能源压力，在此期间太阳能研究经费猛增了十倍，研发效率大大提高，至1980年，单晶硅太阳电池转化效率达20%，多晶硅电池达14.5%。欧美、日本等国家推行“阳光计划”，并加大光伏发电价格、税收、研发资金等方面的支持力度；但是1985年随着油价暴跌，各国政府当年就取消了其中大部分补贴，新能源发展资金微乎其微。这一阶段产业发展的主要表现是，市场化发展与石油价格呈负相关，替代效应明显。这一阶段政策表现在政府推动下示范项目的实施，实现试验阶段向市场化初期阶段转变；

第三阶段（1992年～2000年），可再生能源不可替代性的提出。1992年联合国在巴西召开“世界环境与发展大会”，将利用太阳能与环境保护结合在一起，使光伏产业有了新的发展意义，可持续发展成为世界各国的责任和义务，各国纷纷加大光伏产品研发和市场推广应用进程。在政府助推项目的同时世界太阳能技术也进入了新的发展时期，1998年单晶硅光伏电池转化效率突破24%；

第四阶段（2000年～2008年），政策促进阶段。21世纪初，迎来新一轮经济发展热潮，石油价格相应进入疯狂上涨阶段，从2000年开始的29美元/桶，暴涨到2008年7月的147美元/桶。各国政府出台一系列法案，对光伏购电进行补偿，大力开拓可再生能源市场，多晶硅太阳电池实验最高转换效率提高到20.3%。据EPIA（欧洲光伏行业协会）统计，2000年～2008年间，累计装机容量增长了近10倍。期间，各国新能源法案纷纷出台，大大促进新能源产业进程，如：德国于2000年出台EEG法案，并于2004年进一步修订该补贴政策，西班牙、意大利相继于2004年出台新能源法案，中国也于2006年开始实施“中华人民共和国可再生能源法”。该阶段各国制定相应的节能减排目标，光伏政策也以实现目标推进市场化应用为主；

第五阶段（2008年至今），政策调整阶段。此期間主要有三件事情：第一，受金融海啸的影响，国际油价一路猛跌，从2008年7月的150美元，降到2009年4月的40美元/桶，随后国际油价反弹，2014年6月再次迎来油价暴跌，从80美元被腰斩，跌到了42美元区间；第二，2011年3月，日本受大地震影响引发福岛电站核泄露；第三，2012年，美国为保护本国产业发展，运用贸易救济措施手段对我国光伏产业实施“双反”。尽管石油价格暴跌，部分国家出台政策逐步降低补贴标准，但政府的决策者已经认识到环境安全和能源安全的重要性。该阶段各国政策表现不一，中美两国出台政策保护和促进本国市场发展的同时，积极应对国际贸易保护措施；日本大力发展新能源；欧洲控制新能源发展步伐。在各国能源政策调整中，全球新增装机容量仍然以每年平均44.16%的速度增长。石油价格暴跌，导致新能源的发展停顿或长期受阻的情形，已经一去不复返。

三、 国内外光伏政策对比

光伏是各国大力发展的新兴产业，也是清洁的可再生能源，但由于前期投资大，回收期长，光伏补贴政策成为行业发展的焦点。目前，光伏扶持政策主要体现在两个方面：一是出台相关的战略政策，明确光伏发展的战略地位和未来发展的前景；二是出台相关的市场政策，包括前期建厂土地使用优惠、投资或安装费用补偿，中期融资和贷款政策，后期的税收优惠、出口减免和发电补贴政策。

1. 光伏政策分类。随着光伏产业的发展，各国政策也日臻完善，为了促进本国市场的开拓，各国根据国情出台相适应的不同法令和政策，经过十多年光伏政策发展及实施效果对比，可为我国可再生能源政策制定提供思路。根据光伏政策种类，可将光伏政策分为以下7个种类：

（1）设备安装补贴。该政策目的是降低市场化应用的初期投资。美国1974年开始颁布能源可持续发展相关法令，2009年开始，为初始安装提供1.5美元/W～5美元/W的投资补贴；2012年韩国补贴安装费用的50%；日本提供系统安装成本价格的1/3，或715美元作为补贴标准。设备安装补贴政策的实施大大增强美日韩国家用户安装意愿。

（2）分布式上网电价补贴。FiT（上网电价补贴，Feed-inTariff）包括两个方面：一是固定光伏上网电价，统一购买可再生能源电力的电价标准；二是确定补贴价格，即每发1度电可获得的补贴额。德国2000年颁布EEG法案，实施可再生能源发电的固定上网电价制度，将可再生能源发电并入能源电力体系，促使企业和个人以发电为目的进而扩大产业市场占有率，使得德国可再生能源比率从2000年的6%提高到2013年的25%；韩国97%以上能源依靠进口，因此能源独立意识较强。2002年韩国第一个出台15年的购电补偿协议，2004年开始实施0.713～0.749美元/kwh补贴标准，以每年递减4%进行发放；日本2011年确定光伏电价补贴为0.42美元/kwh，2014年下调为商业项目补贴0.32美元/kwh，住宅项目为0.37美元/kwh。2012年开始实施全量固定价格收购制度；2013年8月，中国正式确定分布式光伏补贴为0.42元/kwh，上网电价为0.9元/kwh～1.0元/kwh。

（3）RPS。与欧洲FiT政策不同，美国通过发放绿色电力证书（REC）强制实施可再生能源发电配额制（RPS），该政策将可再生能源发电作为发电企业应尽的义务，保证绿色能源在总能源系统中占据固定比例；韩国2012年开始实施可再生能源发电配额制，通过购买REC新能源发电量凭证，取代FiT。

（4）准入门槛。与欧美实施的贸易保护措施相比，日本选用了更为隐蔽的产品准入标准作为本国市场的进入壁垒。在各国光伏产业效率计算中，日本光伏企业表现出平均效率较高，这一结论离不开日本光伏产品准入标准的实施，既保护了本国光伏企业，又控制了规模与需求的关系，同时保证了行业秩序，兼顾了企业收益。中国2011年对多晶硅市场施行准入限制，70多家中只有20家通过审核。

（5）税收优惠。美国为太阳能提供的税收优惠名目众多，自2009年开始颁布1603财政部计划，出台一系列税收政策，例如生产税返还，可再生能源发电税收抵免政策（PTC），加速折旧抵减等。2013年又对商业太阳能安装提供30%的投资赋税优惠，大大促进了美国光伏市场增长；日本也为本国光伏市场推出税收返还政策；韩国光伏市场增长较快，可再生能源比重逐年上升，从2012年的1.2%上升到2013年的2.6%，再到2015年的4.3%，但是受本国领土面积限制，韩国能源市场以火力发电和核电为主，再加上欧美对华实施的贸易保护措施，更加促进了韩国组件出口欧美，为了鼓励本国企业开拓国际市场，扩大销量，2011年开始出台出口退税优惠政策。2013年7月18日，中国对原产于美、韩的进口太阳能级多晶硅进行反倾销制裁，对美国多晶硅收取57%的惩罚性关税，对韩国收取2.4%的关税，这一事件更加助长了韩国光伏的出口势头。

（6）贷款优惠。美国2011年提供光伏贷款担保服务，创新的金融模式刺激了美国分布式市场发展，增加了行业吸引力，降低了企业融资成本；日本为了促进市场快速发展，为本国光伏企业提供低息贷款。

（7）技术研发支持。2008年韩国政府在未来5年共投资368.4亿美元用于光伏产业研发资金支持，2013年拨款2亿美元开展产业化阶段技术资金，主要围绕基础研究、装置研究与开发以及电池等方面研究。

由于光伏市场不受地域限制，只跟光照强度有关，即使是没有电网的偏远地区也能享受太阳能发电的优势，除此之外，分布式最能展现即发即用，余电上网自由组合的优势。因此，从各国光伏政策对比中可看出，大部分国家都在政策制定中偏向有利于分布式发展的组合方式。

2. 光伏政策国家比较。德国：德国是工业生产大国，是最早实现光伏市场化的国家之一，其人口密度为238.52人/km2，拥有85.2百万人口，领土面积达35.72万km2，光伏累计装机量达35GW，光伏从业人员2014年为5.6万人，能源净进口达61.68%。为了实现能源结构转型，发展可再生能源比重，德国于2000年颁布EEG法案大大促进了分布式市场的发展，该法案被称为各项政策中推进光伏产业市场化最有力的政策之一，但鉴于德国光照条件限制了光伏发电量，并且随着装机规模的连年扩张，补贴额度增长过快，后期也为德国带来严重的新能源补贴压力，增大国民税收负担，动摇了本国工业产业发展地位，因此德国于2014年修改EEG法案，欧洲逐步取消可再生能源补贴，韩国也于2012年取消上网电价补贴政策；

美国：美国是能源消耗大国，2014年一次能源消耗量高达2 298.73百万吨油当量。在国家政治体制下，新能源发展也带有政治色彩。美国是最早国家拨款从事光伏研发投资的国家，也是最早颁布能源可持续发展相关法令的国家，其光伏產业一贯以促进为主，采取强制性政策与多元化的经济激励政策组合模式。2009年以来，1603财政部计划大大促进了光伏产业的发展，创新的金融模式也有利于产业集聚与缓解补贴压力，但各州相继出台各自的补贴政策，导致各州装机市场发展极具不均衡，例如以加利福尼亚、北卡罗来纳和内华达州为主的大型地面电站，以马萨诸塞、加利福尼亚和新泽西州为主的分布式市场，2012年前美国光伏市场以分布式为主，2012年转变分布式与地面电站各占一半的局面，到2014年分布式仅占到光伏市场的1/3，各州出台的补贴政策加速了美国地面装机市场的扩张；

日本：日本是能源净进口国，人口密度为333.4人/km2，其能源进口比重为80%左右，2011年海啸引发福岛核泄露，这一事故更加坚定了日本能源结构转变的决心，之后这一数字更是高达90%以上。从装机市场来看，日本光伏市场发展最为理想，其中35%为住宅建筑应用，这个比例为中日美德英印六国中最高。从政策比较来看，日本光伏政策贯彻性强，涉及设备安装补贴、上网发电补贴、税收优惠、准入门槛和金融贷款优惠等方面，政策种类较为齐全，发力效果明显，在六国中政策也最为优惠。随着光伏产品价格下降和政府补贴压力的增大，日本补贴政策略有下降，上网电价补贴从2014的0.27美元/kwh下调到0.22美元/kwh，但仍为六国中补贴力度最大的国家；

韩国：韩国2014年能源净进口占到能源使用量的83.4%，如此高的比重导致较高的能源危机意识，使得韩国能源独立意愿较强。2011年受福岛核泄漏事故的影响韩国开始调整本国能源结构，缩减核电站的应用市场。但是国内光伏应用市场发展受人口与地域限制较明显，光伏产品出口比重较大。自2012年全球光伏产业进入低迷期，韩国中游光伏企业很多退出市场，因此2012年开始，韩国以结构调整与“救市”为目的的一系列政策出台，刺激光伏市场的发展；

中国：中国是制造业大国，能耗比重大，PM10高达80每立方微克，一直承担着较大的世界节能减排任务。在刚刚结束的巴黎联合国气候大会中，中国的世界领袖地位开始凸显。2012年以来中国的光伏政策“救市”效应明显，国家制定了10GW的装机目标以大力促进光伏产业发展，其中新增地面光伏电站并网容量占到90%以上，分布式装机也仅以非住宅建筑为主，在中日美德英印六国的住宅建筑在应用市场占有率排名中中国最低，不足1%，因此，如何制定政策快速启动光伏分布式住宅建筑的任务尤为凸显。

四、 优化能源政策组合的具体措施和建议

从2013年开始，中国陆续出台一系列政策促进光伏产业布局、技术创新以及行业战略发展，收效颇丰。但是分布式市场始终是光伏市场的主导，为了进一步开拓我国分布式市场，推进产业结构升级，借鉴国外政策经验并结合我国实际国情，特提出优化能源政策组合的意见和建议。

首先，丰富我国税收优惠政策。我国的税收优惠主要集中于出口退税方面，我国是名副其实的光伏产品制造大国，出口产品占国际市场65%左右，2011年以前这一比例为90%，激励产品出口的同时也为我国产业发展带来弊端。很多企业通过出口退税维持企业盈利，也引发国际市场的不满。从生产税优惠到设备安装再到发电税收抵免，多种税收组合有利于释放企业活力，使企業即时享受到分布式发展的切实利益，引导企业转变思路。

其次，提供一定比例分布式系统设备补贴。我国EPC企业大多为国企，设计安装施工也以大型地面电站为主，无暇顾及小型项目，而大型项目安装调试周期较长，使得企业资金周转率较低。分布式系统设备安装具有时效性，大大缩短决策和施工时间，若能提供一定比例的系统安装补贴，将有利于降低用户风险，缩短安装公司设备资金回收期，充分调动分布式市场开拓的积极性。

再次，完善法律手段。从2012年的“双反”可看出，中国在应对国外贸易制裁时处在非常被动的地位。一方面，各企业在加强市场多元化发展的同时，应加深了解国外贸易救济措施的具体内容和资料收集过程，寻求贸易合作的最佳方式，在合同制定以及贸易过程中，注重保护本国贸易，将损失降到最低，习惯运用法律手段解决贸易冲突；另一方面，亟需政府和相关单位制定和完善法律法规，积极应对国外贸易保护措施，确保在开启贸易会谈时，从法律层面上占据主动权。

最后，控制产能，调整产业结构升级。从2010年开始，全球光伏产量供过于求现象逐年显现，尽管2014年有所缓解，但随着各国多晶硅企业产能的释放，新一轮产业竞争将更加严酷。因此，我国在站稳新能源产业大国地位的同时，加大知识密度含量，控制产能实现供求机制平衡，提高进入壁垒缓解市场压力，分流一部分光伏产业就业人员，同时降低退出壁垒，兼顾养老医疗保险与就业情况，实现产业发展、就业与养老医疗统筹兼顾协调发展局面。

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