政府分担学前教育成本的运行机制探讨

董青

摘要：从我国学前教育的属性定位、收益公平等方面来观察，政府应该对学前教育的成本进行分担，并且在其中发挥自身的主导作用。为了进一步保证政府对学前教育的投入，应该建立相应的运作机制，科学核算学前教育成本，预估成本分担比例，实现地域性差异和补偿性的成本分担模式，建立第三方财政监督机制。

关键词：学前教育成本；分担；政府；运行机制

近些年“人园难、入园贵”问题已经成为群众反映强烈的民生问题。2010年我国政府关于教育提出了中长期教育改革和发展纲要，其中提出了：合理制定成本分担机制，对家庭和经济存在困难的幼儿提供适当的补助，有效针对入园难和入园贵这一问题的解决。随后财政部和教育部颁布了关于对学前教育成本加大投入力度的文件，其中指出要建立社会、政府和家庭三者学前教育投入合理分担机制，但该文件并没有详细说明对如何建立同我国国情和地区发展具有适应的学前教育成本分担机制。成本分担机制最初是针对高等教育的，而学前教育除了教育功能外，保育功能也很重要，这两项造成了学前教育成本较高，对学前教育建立成本分担机制需要做出进一步的理论分析和梳理，以期为我国建立和完善学前教育成本分担机制提供参考依据。

一、实行学前教育成本分担的理论基础

（一）公共产品理论

20世纪中期美国经济学家萨缪尔森在《公共支出纯理论》中提出了公共产品理论。这一理论的提出主要是根据消费和服务是否具有竞争性以及排他性来区分，并在这一区分的标准上将全部的社会产品和服务分为私人、公共和准公共产品三类。公共产品主要是由社会成员的均等消费形成，具有消费中的无竞争和排他性。一般意义上，公共产品主要是指没有竞争性的消费品，并且其自身会产生其他经济效益，因此这类产品由政府免费提供比由市场提供效益更高。对于私人产品来讲，消费是存在竞争的，一个人增加消费会导致另一个人消费减少。如果一种产品具有以上两种特征，则是准公共产品。准公共产品所提供的利益在个人看来是可分的，在这一点上有着私人商品的性质，但是其提供的另一部分利益又是不可分的，并且有着显著的外部效益，就像学前教育，接受学前教育的幼儿都会从中获益，实现身心的有效发展；并且幼儿的发展还会对全社会带来一定的益处，全面提升社会的文明程度。

（二）成本分担机制的分析

成本分担理论最初应用于高等教育，这一观点的提出者是美国的教育财政学家约翰-斯通。他对教育成本的构成进行分析，随后确认了教育成本的分担主体，他是最先研究教育成本分担主体的学者，为今后相关研究奠定了雄厚的基础。该理论中两个最重要的基本原则：利益获得原则和能力支付原则。其基本思想是，社会和家庭教育成本分担的能力在财力分配结构中起关键作用，并且确定了成本分担的份额。教育成本分担理论对政府作为教育成本分担结构中的主体进行了确认，并且确定了成本分担的份额，该理论对政府为主体的成本分担原则有着重要的理论参考价值。

（三）教育公平机制

教育公平是社会公平的一种体现形式，同时也是社会公平的重要保障之一，同时还是社会公平在教育范围中的延伸。教育公平主要是通过教育机会的均等来实现的，教育公平的内容包括教育起点的公平、教育过程的公平和教育结果的公平。教育机会的均等实质上是不同的受教育者都能享受充分和公平的教育资源。教育公平的研究者从不同角度对教育公平进行了研究，但是基本上都围绕着教育机会、结果以及教育影响生活前景的机会等因素而展开。我国学者研究教育公平主要围绕如何补偿低收入阶层和合理分配教育资源。建立学前教育成本分担机制要遵守教育公平价值理念。政府财政分担学前教育成本，缓解低收入家庭幼儿人园负担，保证幼儿可以享受优质的幼儿园服务，根除入园难和入园贵等问题。在教育起点上实现公平，并在随后的教育过程和结果上实现教育资源的公平。

二、机制运行依据的主要原则

（一）公平原则

作为教育的起始和教育公平的起点，学前教育的公平性逐渐得到了人们的关注，并且成为了教育政策的重要目标，教育公平中有三个内容是最为关键的，一是实现每个人都有接受教育的权利以及义务；二是要保证受教育者接受平等教育的机会，拥有基本相同的教育条件；三是实现教育的效果和成功的机会均等。经济发展存在显著的地域性和城乡差异性是我国最主要的特点，我国的不同经济发展地区、农村以及城市之间的受教育机会是不均等的，并且在同一地区的不同收入家庭之间接受教育的机会也是不均等的，因此我国的学前教育中不均等现象十分普遍。政府应帮助和减少我国农村地区、经济欠发达地区以及低收人家庭的学前教育费用，降低幼儿的教育成本，切实帮助和解决经济困难家庭中幼儿人园困难、人园贵等问题。

（二）利益获得原则

利益获得原则主要是指在教育的成本分担中遵循谁获得收益、谁支付教育费用。学前教育是准公共产品，该原则保持了教育成本支付和收益之间的一致性。由于计算学前教育中各分担主体的收益较为困难，因此在实际操作中可以根据统计数据和国外的经验对比来设定各主体的分担比例。

（三）支付能力原则

学前教育能力支付原则是指在教育中获得收益的所有家庭，可以按照自身的支付能力来完成对学前教育成本的支付，教育成本对高收人家庭的影响力较小，但是对低收入家庭的影响就会就会比较大。因此在学前教育成本分担机制的建立中要充分考虑低收人家庭的成本支付能力。

三、政府分担学前教育成本的运行机制

（一）筹建中央、省、县三级政府分担的运行机制

在我国的教育改革中以及国务院对学前教育发表的意见中，对学前教育的中央负责制进行了规定，但是学前教育并不像义务教务那样具有相关的法律条文明确规定款项的拨付主要由省一级政府实现落实，只是在相关规定确定了地方政府在解决学前教育发展，实现入园难问题的关键性地位，但是具体哪一级政府对学前教育成本分担机制实现执行没有进行明确规定，在分税财政体制中，地方政府的财权以及事权失衡现象严重，因此在学前教育的经费保障上也有着同样的问题。因此要切实保障学前教育的投入，需要明确各级政府职责，从世界各国筹集学前教育经费的举措来看，大多由各地政府为学前教育经费投入提供有力保障，而中央政府也具有重要作用。例如法国中央政府对学前教师的薪资实现了承担，欧美国家制定了多样化的学前教育资助计划。针对我国地域辽阔、情况复杂这一现象，可以实行中央、省、县三级政府拨款机制构建，其中中央政府的责任主要是制定和执行相关的法律，将地区之间的差异进行协调和平衡，实现转移支付，对执行较好的地方实行资金或名誉奖励；省政府主要责任为，在本地区内统一筹划，制定学前教育最低投入标准，严格监督县级政府的执行，针对达不到标准的地区实施地区范围内的转移支付；县级政府是学前教育发展的主力军，也是其经费投入的主体。

（二）基于地域差异化补偿性成本分担机制的建立

各级政府在承担学前教育投入的责任上应存在固定比例分担和差异分担。我国经济发展不均衡，在我国差异性和补偿性学前教育成本分担机制具有强大的适应性。我国教育部和审计政府的公告中显示，截止到2013年，我国学前幼儿的毛入学率为67.5%，东部地区江苏省已经达到了98%，西部宁夏回族自治区仅为51%，中部的湖北地区的学前儿童人园率在全国平均入园水平以下，其中大多数幼儿还在城市和县镇就读，农村幼儿园的资源十分匮乏，可见，在学前教育上，我国不同地区的不同省份之间差异较为显著，我国必须尽快落实和建立政府返单学前教育成本的运行机制，大力补偿对经济落后地区幼儿入园的家庭成本支出，实现教育的公平性。中央政府对学前教育经费的补助可以带动地方财政收入对学前教学投入的的良好带动，其中包含了幼儿园的设施建设、教师培训和其他综合性的奖励补助等。

（三）构建均等和普遍的惠及机制

学前教育具有公益性，是教育公平的起点。针对弱势幼儿，政府需要建立教育机会均等和范围较广的惠及机制，这一体系的建立是当前我国学前教育计划中的重点内容。在学前教育的资金投入中，我国要重点对农村以及偏远地区的幼儿园进行投入，保证这些地区的儿童最大程度的入学，享受公平的教育机会，具有接受教育的权利。新建公办幼儿园要向城乡结合部以及农村地区偏移。进一步促进农村优质幼儿园的快速建立，促进城市或是城镇优质幼儿园在农村开办分园，带动学前教育事业的进一步发展，满足不同地区幼儿的教育需求。建立灵活的资助机制，可以在幼儿入园阶段，全部减免幼儿学费或是在生活费上对其进行资助，在幼儿园的事业费用中提取一定的比例资助弱势儿童，借助税收补助和教育券筹资来对幼儿园实现资助。

四、小结

综上可知，运行学前教育成本分担机制，宏观上需要中央政府的财政支持和相关法律的保障，在具体运作中需要省级政府的转移支付、县级政府的大力投入以及家长的部分资助，并根据不同地区的经济发展及学前教育实际情况构建具有地区差异性的学前教育成本补偿机制。