控烟修法：向无烟上海迈进

杨建军

导 语：2016年5月31日是第29个世界无烟日，烟草危害引发社会高度关注。《上海市公共场所控制吸烟条例》于2010年3月1日正式实施，是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在中国生效后，国内第一部由省级人大颁布的控烟法规。条例实施以来，对控制本市二手烟暴露和危害，提升本市公共场所控烟管理水平起到了积极作用。然而，随着依法控烟实践的推进，随着公众对烟草烟雾危害的认识不断增强，随着城市文明程度的不断提高，社会各界对上海修改完善条例，推动本市室内公共场所全面无烟环境立法的呼声也越来越高。今年，市人大常委会将条例修改列为正式立法项目，相关法规草案即将提请六月召开的常委会会议审议，目标是出台更加全面保护公众健康的控烟法规，推进无烟上海建设。

《上海市公共场所控制吸烟条例》自2010年3月1日实施以来，为上海的控烟工作发挥了重要作用，有效地减少了烟草烟雾危害。但执行情况也表明，《条例》依然存在一些难点问题。

现状：违规吸烟逐步减少、处罚力度逐年加大

从《条例》颁布实施开始，上海市健促办每年定期组织对《条例》规定的全部16类禁烟场所进行大量样本抽样监测，监测数据显示：法定禁烟场所违规吸烟发生率呈现逐年递减趋势。2015年监测结果显示，《条例》知晓率保持77%以上、支持率保持94%以上，法定禁烟场所的吸烟发生率由《条例》实施前的37.6%持续下降至13.1%，劝阻率由实施前的19%提高至36.1%。

执法部门历年的控烟检查数据显示，执法部门每年都能够保证大强度的控烟执法巡查。6年来，全市控烟志愿者以巡访公共场所控烟状况、开展控烟劝阻和宣传为目的，共检查各类公共场所22万户（次）。各控烟监管部门加强联动、破解难点，使本市依法控烟的监管执行力持续多年在全国处于领先位置，共检查各类公共场所2001407户（次），责令整改23370户（次），整改到位率89.5%；立案处罚并罚款案例数基本实现逐年上升趋势，共罚款场所971家、个人482名，罚金共计1871240元。

成效：遭受烟雾危害风险降低、多部门联合执法效果明显

在2010年上海世博会举办期间，全力推行园区控烟规定，规定园区范围内全面禁止各类烟草制品的销售、广告及促销活动，园区内除指定吸烟点外其它区域禁止吸烟，成功营造了园区（除指定吸烟区之外）100%无烟环境。2010年10月21日，卫生部和世界卫生组织驻华代表处实地考察上海世博会控烟状况，并于10月29日联合宣布上海世博会成功实现无烟世博目标。

《条例》实施后，本市各类法定控烟场所的吸烟状况正逐步得到改善。在落实控烟措施方面，张贴禁烟标识、设置举报电话的场所比例，多年来一直稳定在较高水平。本市15到69岁人群标化吸烟率也出现稳步下降的趋势。这些因素的叠加效应，使得公众遭受二手烟危害的风险较《条例》颁布之前明显降低。

《条例》实施以来，依托健康促进委员会的组织架构，各部门密切配合、沟通顺畅，根据不同行业和场所的特点实行有针对性的监管，推动了《条例》各项规定的逐步落实。为强化对娱乐、餐饮、网吧等控烟“重灾区”的监管，在各级健促办的协调推动下，相关部门对这些场所的日常执法以区县为单位实行量化考核，指导督促基层执法部门持续提高检查频度和执法力度，消除监管盲区。此外，各控烟监管部门结合行业管理特点，充分利用各类“抓手”，抓制度、重管理、促长效。本市首创的多部门联合执法模式还得到国内其他省市的认可，近年来各省市相继出台的控烟法规大多借鉴了本市的控烟执法模式，《条例》为我国及其他省

市地方控烟立法、执法提供了较为成熟的经验。

难点：控烟法规滞后亟待修改完善

然而当前，《条例》已滞后于兄弟省市及境外控烟立法与实践。2009年本市在制定《条例》时，依据当时的情况及条件，设定了以控制公共场所烟草烟雾危害为目的的有限立法目标，即在“部分场所（室内公共场所，不包括工作场所）”和“部分区域（室内除吸烟区以外）”禁止吸烟。这与《公约》第8条“防止烟草烟雾”的核心精神还是存在较大距离。放眼全球，与上海比肩的国际化大都市纷纷严格按照《公约》第8条完成各自城市（国家、地区）的全面无烟环境立法，从立法城市的区域分布看，无烟立法不受经济、文化、气候、公民文明素质差异等因素影响。这其中既包括了发达国家的城市如纽约、伦敦等，也包括了新兴经济体如俄罗斯、韩国、泰国、巴西等国家，还有华人大量聚居的城市如香港、新加坡、台湾、澳门等均已经实现了室内环境全面无烟。

从2010年开始，中国很多城市公共场所禁烟的地方立法正在加速，并且立法质量越来越高。哈尔滨、天津、深圳等地先后实施了与《公约》第8条核心精神最为接近的无烟法规；青岛、鞍山、唐山等地的法规也都严于上海现行的《条例》；2015年北京出台了《北京市控制吸烟条例》，在控烟场所的设定方面基本达到了《公约》的要求。上述这些城市的禁烟范围均全面超越了上海现行的《条例》，为实现各自城市的室内全面无烟奠定了坚实的法律基础。

从《条例》实施执行的情况来看，部分条例规定已经不能有效适应控烟执法在具体操作层面上的现实需求，一定程度上影响了《条例》执行的效率和效果。主要体现在以下几个方面：

1、禁烟范围有待扩大

《条例》仅将室内部分工作场所纳入强制控烟范围，难以保护公众免受二手烟危害。《条例》没有将室内办公室和工作场所纳入禁烟范围，明确禁烟的工作场所仅限于国家机关室内共用的工作场所（条例第九条），其余禁烟场所都属于公共场所。

《条例》对于不同类型的场所在禁烟范围和要求上实施了有差别的对待，这种差别既存在于公共场所和工作场所之间（公共场所禁烟，而工作场所不禁烟），也体现在不同类型的公共场所之间（KTV、歌舞厅禁烟，而酒吧和咖啡吧不禁烟），甚至同一类型的公共场所之间（规模不同的餐厅之间）也存在有差别的控烟规定和要求。

2、吸烟区（室）设置弊大于利

《条例》允许在部分公共场所（餐厅、娱乐场所、星级宾馆、机场、铁路客运站、港口客运站）内设置吸烟区（室）。而国内外的研究都已经表明，即使是一个具备密闭、负压、双层自动推拉门等严格独立通风系统的专用吸烟室，也不能有效地防止二手烟外泄。《公约》也明确指出，吸烟室对于防止二手烟危害是无效的。

此外，室内吸烟区（室/点）设置为场所规避控烟义务提供可乘之机。根据《条例》规定：“室内部分区域禁烟的场所”有“自由裁量权”，可以自行决定该场所中哪些空间可以吸烟（吸烟区），哪些空间不可以吸（非吸烟区）。以餐厅为例，很多数餐厅设置的吸烟区与非吸烟区之间不存在任何物理上的分隔，餐厅大堂内吸烟区和非吸烟区的用餐者常常相邻而坐；餐厅的中央空调将吸烟包房的二手烟雾源源不断地输送到走廊过道、餐厅内的其它包房和公共区域。由于《条例》未对吸烟区的面积和范围作具体限定，更有甚者，一些餐厅将吸烟区在场所内的面积占比加以扩大，根本无法保护用餐者免受二手烟危害。

3、执法中处罚、取证等程序有待进一步明确和简化

《条例》的处罚程序繁琐，造成处罚难和法律威慑力不足。《条例》第二十条和第二十一条规定，控烟执法程序必须经过警告、责令整改，逾期拒不改正的（或不听劝阻的），才可以实施处罚。考虑到吸烟这一行为本身所具有的特性，违法吸烟者可以很轻易地对其进行暂时性的停止，这种停止并不会对吸烟者本身造成实质性的损害，因此警告或责令整改不具有惩罚性，也难以对其未来的行为产生溯及性的导向作用。

4、社会参与和监督的保障和激励机制有待完善

多部门多个控烟投诉电话，不利于公众举报、投诉；全市尚无统一的禁烟标识制作标准以及设置规范，在禁烟场所内张贴的禁烟标识形式和内容各异，而且标识设置的地点随意性强，不利于公众举报违法行为及进行投诉；宣传主管部门在控烟宣传方面的督促和监督作用有待明确。《条例》也缺乏对控烟社会力量和组织的具体保障和激励机制。