公证程序规则中的公证管辖之探讨

摘要：《公证程序规则》中第一次提出了公证执业区域这个概念，这个概念在《公证暂行条例》里被称为公证处辖区或公证机构的管辖。公证管辖是基于行政职权划分的角度提出的，是因为当时的公证机构是带有浓郁的行政色彩的国家公证机关。但随着公证机构改革的不断深入，公证机构的行政性质不断的弱化，尤其是在《公证法》第六条对公证机构的性质进行了定义后，需要重新审视公证管辖。

关键词：公证管辖；执业区域；立法模式；公证机构

中图分类号：D926.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）20-0186-02

作者简介：张游美（1980-），女，黑龙江富裕人，法学硕士，哈尔滨公证处，研究方向：公证法。

一、我国公证管辖的法律规定

《公证法》第二十五条规定：“自然人、法人或者其他组织申请办理公证，可以向住所地、经常居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出。申请办理涉及不动产的公证，应当向不动产所在地的公证机构提出；申请办理涉及不动产的委托、声明、赠与、遗嘱的公证，可以适用前款规定”。以上规定可以看出，我国公证管辖主要是以地域管辖为主。同时，《公证程序规则》第十三条规定：“公证机构的执业区域，由省、自治区、直辖市司法行政机关在办理该公证机构设立或者变更审批时予以核定；公证机构应当在核定的执业区域内受理公证业务”。

二、域外公证管辖的立法模式

（一）以公证人其所在地域为执业区域

法国《公证法》规定：“法国公证人只能在其公证人所管辖的地域内受理并出具公证文书，但是公证人在某一指定地域范围内行使职权并不影响当事人的自由选择。假如双方要签订合同，双方当事人都可以让自己信任的公证人参加合同签订的过程。”[1]德国、美国也是此种模式。

（二）以公证人所在基层司法机关的辖区为执业区域

我国台湾《公证法》规定，当事人或利害关系人，除法律特别规定之外，可以向任何地域的公证人申请办理公证或者认证。公证人应以其所属的地方法院或其管辖范围为执业区域。但有特别紧急情形或根据公证的性质需要到执业区域外执业的不受此限制。意大利、西班牙、日本、韩国均是此种模式。

（三）以公证机构所在的行政区域为执业区域

《俄罗斯联邦公证立法纲要》规定，公证人的执业区域根据俄罗斯联邦的行政区域来划分，公证人应当在其被任职的范围内进行公证活动。

综上所述，域外公证管辖的立法模式和我国公证管辖制度立法的最大的不同是限制的主体的不同，域外公证管辖制度的本质是限制公证人到自己所在执业区域外执业，而允许当事人本着便捷的原则到就近公证机构提出公证申请或者因基于对某一特定公证人的信赖到该公证人所在执业区域申请办理公证并不为法律所禁止；而我国公证执业区域制度的实质是不仅限制公证人在本处之外执业，更限制当事人申办公证的地域。[2]

三、我国公证管辖的两种观点

第一种观点认为：不应取消公证管辖。公证机构和公证员必须严格在本执业区域范围内进行执业，超越公证管辖的公证书无效。

理由：（一）还处于改制转型期的我国公证机构，目前监督和自律机制还很差，一旦放开管辖，无序的不正当竞争将失去控制。（二）各地公证机构发展水平很不均衡，公证质量标准参差不齐，一旦放开执业管辖，各地为了争抢证源会不断地降低质量标准，从而影响公证的质量和公信力。

第二种观点认为：为提高公证行业竞争力，与国际接轨，就必须打破公证执业区域的限制。

我个人比较赞成第二种意见，主要基于以下几点理由：

（一）从公证员执业的独立性来看：公证员是根据公证法，依照法定程序取得公证员执业资格证书，从事公证法律服务的法律执业体。目前我国《注册会计师法》和《律师法》和对会计师、律师的执业区域均没有任何限制。而公证员也完全可以像律师和会计师那样，不受执业区域的限制，允许在全国任何区域内提供公证法律服务。

（二）从公证便民原则角度来看：便民原则是我国公证工作的基本原则之一。公证机构的选择应由当事人根据办证的路途远近、服务质量高低、服务态度优劣、办证效率来自行选择，而不应当由公证法来进行强行规定。其中关于由当事人住所地、经常居住地的公证机构受理的规定，由于我国人口流动极为频繁，如果一个当事人离开住所地，前往另一地工作、生活，但尚未达到一年以上的，按照公证法的规定，就只能让当事人回原籍办理，这违背了便民原则。且公证机构应当如何认定“一年以上”，公证法又没有做出详细规定，是以暂住证为准还是考察实际居住时间的，公证机构难以认定和判断。

（三）从公证机构的法律性质来看：作为国家机关的行政机关和人民法院、人民检察院设定管辖制度是国家行使管理权力的表现。而公证法中对公证机构性质的规定，使公证的行政色彩已经非常弱化，公证机构行使的不是国家行政管理权力，因此公证管辖也应当弱化，给予当事人更大的选择权，这是符合公证机构的性质的。

（四）从证据保全和继承权公证的特点来看：在公证实践中，一些当事人，在申请保全证据公证时，因为管辖制定的规定，只能向侵权行为地的公证机构提出公证申请，然而受地方保护主义的影响，当地的公证机构特别是行政体制的公证机构，经常以不符合程序规定或人员较少没有时间等理由拒绝受理，使当事人无法收集证据而导致无法维护自身合法权益。而随着互联网+时代的到来，网络侵权案件越来越多，而当事人本可以在一家公证处完成的网络证据保全公证，却因为公证执业区域管辖的规定，奔波于不同城市的公证机构，造成了大量人力财力的浪费。而随着我们改革开放的不断深入，私有财产的增加，在申办继承权公证中，被继承人往往在不同城市拥有多处房产，而根据公证管辖的规定，继承权公证应当在不动产所在地的公证机构申请办理的规定，继承人又将一次次地奔走于各个城市，给当事人造成了极大的不便。

（五）从提高公证机构的服务水平来看：随着我国市场经济的不断深入发展，人们需要的是高效率、高水准的公证法律服务。取消公证执业管辖，给当事人更多的自主选择权，这有利于增强公证机构的服务水平和竞争力。当然前提是对公证市场规范的统一，如统一收费、统一质量标准、统一不同体制公证机构的办证成本等，避免不正当竞争的发生。反对者认为，在目前监督机制和自律机制都不强的情况下，放开公证管辖竞争秩序会难以控制，而一些发展水平较低的公证机构失去公证地域管辖的保护后，在竞争中将会难以生存下去。但依赖管辖制度这种“父爱式的保护”来保证其公证业务，一味地设定管辖，设置人为的壁垒，长此以往，使公证的服务范围和便利程度大大降低，使当事人感觉公证程序过于繁琐的，就会趋向选择律师等其他更加便利的法律服务机构，失去了民心的公证就会失去公信力，失去了公信力的公证机构将难以生存和发展。

基于以上分析，建议应将《公证法》第二十五条修改为：“自然人、法人或者其他组织申请办理公证，可以向住所地、经常居住地、行为地或者事实发生地的公证机构提出。但有紧迫情形或依申请办理公证事项的性质有到管辖区域外办理公证的必要性的，不在此限”。

[参考文献]

[1]王新华.有关我国公证管辖制度完善策略的几点思考[J].科技风，2012（2）.

[2]安家爱.公证机构转制中的困境与出路[J].西南石油大学学报（社会科学版），2010（5）.

[3]苏志光.公证执业区域法律问题研究[D].上海财经大学，2010（1）.