博弈与平衡：试论新《行政诉讼法》框架下诉权保障与滥诉规制

摘要：新《行政诉讼法》的出台与立案登记制的确立，彰显国家保障公民诉权的良好趋势，公民提起行政诉讼也是监督行政机关依法行使职权的重要途径。但是在此新阶段，也出现了公民滥用诉权等问题，导致资源浪费。因此，立法应当尊重公民的诉权，但也应合理规制滥诉。本文力求寻找保障诉权与规制滥诉的平衡点，并给出合理的建议，实现真正意义上的法治。

关键词：“新行政诉讼法”；诉权；滥诉；平衡

中图分类号：D925.1文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）20-0035-02

作者简介：顾浩立（1991-），男，重庆人，重庆大学法学院，硕士研究生。

《行政诉讼法》是保护公民权益免受公权力侵害的重要工具，是纠正行政行为的重要制度。2014年11月1日通过，并于2015年5月1日起施行的新《行政诉讼法》是确立了立案登记制，更大程度上保障公民的诉权，鼓励公民提起诉讼解决行政争议，维护自身权益，相较于旧法无论是在立案、受案范围、审判结果等方面都呈现出不少亮点

保障诉权是法治国家的基本特征之一，但伴随着新法的出台与施行，其也暴露出部分公民利用新法不进行立案审查而不合理行使诉权，导致大量资源浪费的问题。笔者基于行政诉讼法的基本理念出发，对如何保障公民诉权并规制滥诉进行分析，解读滥诉根源所在，并作出理性建议，以期在保障诉权与规制滥诉之间达到平衡。

一、新法在诉权、滥诉方面的新变化

新《行政诉讼法》施行并伴随着立案登记制的确立，当事人的诉权得到了更好的保障，行政诉讼展现出了一片欣欣向荣的局面，特别是在案件数量上快速增加，如C市第一中级人民法院行政庭2015年全年新收案件1438件，较之2014年的809件增长了77%，较之2013年新收案件609件增长了两倍多。但在这良好局面的背后，大量的滥诉案件也给行政诉讼添加上了几分虚假繁荣的意味。

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出变立案审查制为立案登记制，与立案审查制相比，立案登记制降低了诉讼的门槛，变得更加规范、公开，更好的保护诉权。辩证的来看，新《行政诉讼法》所体现的立案登记制等内容，虽然能更大程度上保障公民的诉权，但是因其缺少了审查环节，也更易导致滥诉问题的发生，大量案件得以直接进入审判阶段，其中夹杂着缠诉、滥诉案件。我国现处于社会矛盾的多发阶段，一些领域的“官民”对立情绪较为严重，部分原告并不是以通过司法途径解决问题为目的，而希望通过诉讼以达到向行政机关施压、引起社会关注或者单纯泄愤等目的。以笔者经历来看，新法施行以来，出现了部分人利用信息公开，非理性的向多个行政部门反复提起申请进而提起诉讼，或者对行政机关有抵触情绪，其不合理诉求未被满足后提起诉讼。这就出现了新法要保护公民诉权，而部分公民不理性行使诉权的冲突。

二、保障诉权与规制滥诉的博弈

（一）保障诉权的意义分析

公民的权利在受到行政机关不法侵害后，都有将其诉诸于司法的权利，确立和保障诉权也是法治国家的基本职权与义务之一。“有权利必有救济”，行政诉讼诉权的存在，是救济权利的权利，是公民保护自身合法权益免受行政机关不法侵害最强有力的保证，也是促使行政机关依法行政的重要途径。

然而据统计，新法施行后的2015年全国新收行政案件486295件，虽然较2014有着巨大的进步，但相较于同期刑、民事案件以及国外行政案件数量，我国的行政案件数量仍然明显偏低，这并不能说明我国行政机关的行政水平高明，其与公民之间的冲突较少，相反大量的行政争议进入了信访等非司法途径，据统计：2013年，全国信访系统接待超过1000万人（次），其中涉及对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。出于对行政诉讼不信任等多种原因，造成了公民“信访不信法”的问题，大量行政争议退出了行政诉讼市场转投到信访。从法社会学角度看，我国的行政诉讼原告在强大的公权力面前显得十分弱小，地位不对等，公民在一定程度上对行政诉讼缺乏信心，经过对自身实力、地位结构以及诉讼价值评估后，选择放弃起诉。诉权是提起诉讼的逻辑起点，如果缺乏对公民诉权的保护，公民怯于起诉、无法起诉，行政诉讼法也将流于形式，失去意义。因此，针对行政诉讼诉权的保障，甚至是强化行政诉讼诉权，对于我国目前行政诉讼的状况而言有着特殊的意义。

（二）规制滥诉的意义分析

一方面我国行政诉讼的状况决定了必须强调诉权的保障，另一方面行政诉讼的新问题也需要对权利进行合理的限制，防止诉权的滥用。这就要求在诉权保障和规制滥诉的博弈之间寻求平衡。公民有权提起诉讼，但任何权利的行使都有其合理的边界，特别是新法对立案登记制的确立更是需要对滥用诉权行为进行规制。

以笔者的经历来看，滥诉行为主要表现为以下几类：一是出于对行政机关的行为不满，提起诉讼发泄情绪；二是通过大量诉讼引起社会舆论关注，给行政机关施加压力，以达到自己的目的；三是对于信访不满进而转到诉讼途径的；四是律师出于经济利益，鼓动大量当事人提起诉讼。究其原因，笔者认为既是由于立案登记制后，行政诉讼费用的相关制度存在不合理之处，也存在行政机关行为不得体，造成了“官民”对立的局面，同时部分公民法治观念淡薄也造成了这些问题。

不是所有的司法裁决都能产生正义，但是每一个司法裁决都会消耗资源。当事人非理性行使诉权背离了行政诉讼的初衷，不符合行政诉讼的价值取向，既浪费司法、行政资源，又扰乱了相关机关的正常工作秩序，如新《行政诉讼法》第三条规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，在面对滥诉案件时，不仅司法机关必须进行立案审理，被诉行政机关还必须派人出庭参加诉讼，其中的人力、财力势必大量流失，同时滥诉也会招致社会对司法公正的怀疑，丧失法律的信仰，无疑会阻碍法治社会的建设。理论上来讲，诉讼的理由是无穷尽的。可是国家所拥有的司法资源却是有限的。国家保障公民的诉求，但任何权利都有其合理的边界。

三、保障诉权与规制滥诉之间的平衡

法是利益的调节器，掩藏于法律冲突背后的是现代公共生活中多元利益的分化和冲突。《行政诉讼法》是以保障公民合法权益不受行政机关不法侵害为其价值取向的，其调节公民与行政机关之间的利益冲突，面对现存的滥诉等问题，我们当然不能因噎废食般的否定保障公民诉权的重要性。确认和保障权利是法治的真谛，尊重和保障人权是国家治理的精髓所在，也是国家现代性的根本体现。但是面对日益增多的滥诉现象，导致大量资源浪费，法律也不能毫无作为。但诉权保障与规制滥诉之间也不是“零和博弈”，从既不减损公民诉权，增加公民诉累，又能达到管控滥诉问题的目的出发，笔者认为可以对行政诉讼费用及其相关制度进行调整以达到二者之间的平衡。

行政诉讼费用从狭义上指向法院交纳的受案费用。我国目前的行政诉讼费用交纳规则主要体现在2006年国务院制定的《诉讼费用交纳办法》中，该办法第十三条第一款第五项规定：行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。即除商标、专利、海事行政案件外，其余多数行政案件皆交纳50元。

（一）调整行政诉讼受案费用

行政诉讼费用具有防止滥诉的导向作用，法律在规定公民有权提起诉讼的同时，要求其向法院交纳一定的费用，这使得当事人在选择通过诉讼途径解决行政纠纷的同时需要评估其所承担的成本，以理性的选择解决途径。从这一角度看，诉讼费用能在一定程度上控制滥诉等问题的发生。但我国现行的收费标准仍然沿用的是十年前制定的《诉讼费用交纳办法》，即普通行政案件收取50元。但是，近十年的发展，经济水平有着较大的提升，如该办法制定的2006年我国城镇居民可支配收入为11759元，而2015年已达31195元，并且地区经济水平存在差异，现行的50元统一收费标准在实行立案登记制以来不仅难以起到填补司法、行政资源的消耗的作用，也不能起到规制滥诉的功能。为此，笔者认为可以在保持收费标准相对稳定的前提下，适当提高、调整现行的收费标准，滥诉者经过收益考量放弃滥诉行为，更好的发挥诉讼费用的规制功能。

（二）变革诉讼费用预交制度

由于需要对诉讼受理费用进行调整，为避免增添公民负担，因而也需对诉讼费用相应的配套制度进行调整。为了适应提高诉讼费用标准带来的变化，笔者建议在保留诉讼费用由败诉方承担的前提下，可以通过变革行政诉讼费用预交制度以进行配套。

《诉讼费用交纳办法》第二十条规定：诉讼费用由原告、上诉人预交。对于行政诉讼而言本身便有不妥，如若公民受到公权力的侵害，财产被强制执行，导致倾家荡产，法律还要求其预交诉讼费无异于公权力变本加厉的二次盘剥，并且如需提高诉讼费用标准，让原告承担改革成本，更是会加重其负担，使之放弃诉讼途径。因此，行政诉讼应当建立起“被告预交，败诉方承担”的诉讼费用预交制度，即由国家行政机关预交诉讼费用，根据案件结果决定由哪方当事人承担。通过此路径，既能监督行政机关，又能在提高诉讼费用的框架下，保障公民诉权，不增添其负担，也可以起到防范滥诉的作用。

（三）原告胜诉有权请求被告承担其他费用

《诉讼费用交纳办法》第六条规定的诉讼费用包括案件受理费，申请费等，同时第二十九条规定诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。但是一个诉讼不仅包括案件的受理费、申请费等狭义上的费用，也包括律师费、误工费、交通费等其他费用。面对行政诉讼的高昂费用，加之其本身难以胜诉等原因，作为原告的公民经过一定的评估后，可能会做出放弃诉讼的选择，公民的合法权益难以得到法律的保护。公民的权益受到行政机关的侵害，进而触发了行政诉讼，导致费用的产生，在原告公民胜诉，即被告行政机关的行为确存违法之处的情况下，原告理应有权请求被告承担律师费、交通费等其他费用，如此可以弥补公民提起诉讼的支出，鼓励其通过诉讼解决行政争议，又能督促行政机关谨慎、依法行使职权。

四、结语

我们期望所有的行政机关依法行使职权，转变思维，强化服务意识，但行政争议的发生却也难以避免。为此我们理应对诉权进行保障，也应对滥用诉权有所规制。随着新《行政诉讼法》的施行，公民的诉权在更大程度上得到保障，这是我国法治化的表现。但是非理性的滥用诉权也会对法治建设带来危害，对其进行规制也成为必然。基于不减速公民诉权，又能规制滥诉的目的，以诉讼费用及相关制度为视角，采取积极的法律措施，有助于我们摆脱诉权保障与滥用诉权之间矛盾的两难境地。

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