已移交进档案馆的政府信息之利用问题研究

吴海琰

摘要：本文在对已移交进档案馆的政府信息与其相关概念进行比较的基础上，主要对目前存在的法律法规不完善、利用程序不明确、多部门推诿等问题，提出相应的改善措施。

关键词：政府信息公开档案利用档案工作

自2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“条例”）施行至今，随着宣传力度的加大，公众法律意识的增强，各级国家档案馆应对政府信息利用问题逐渐增多，特别是已移交进馆政府信息（以下简称已进馆政府信息）的利用问题越来越受到利用者的关注，其反映出来的困惑也逐渐成为各级国家档案馆馆藏档案利用的难点。

一、已进馆政府信息的含义

笔者通过比较与已进馆政府信息相近的概念，通过分析它们之间的联系与区别，以便更好地理解已进馆政府信息的含义。

（一）已进馆政府信息与政府信息的关系

根据“条例”第二条规定：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”通过该规定可以看到，政府信息的形成者来源仅为行政机关，形成过程是履行行政职责，形成方式是以一定形式记录、保存，主体是信息。而已进馆政府信息则是指行政机关按照相关档案移交规定，将需要移交并已经移交进各级国家档案馆的政府信息。也就是说，已进馆政府信息是政府信息的一部分，只是其保存地点从行政机关转为各级国家档案馆。

（二）已进馆政府信息与馆藏档案的关系

根据《中华人民共和国档案法》第一章第二条中对档案定义的说明可以看到，馆藏档案的形成者来源较为宽泛，只要符合档案的形成者来源是过去和现在的国家机构、社会组织以及个人，形成过程是从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动，形成方式是直接形成，主体是历史记录的就可以视为馆藏档案。而已进馆政府信息则是行政机关在履行职责过程中办理完毕的、具有一定查考利用价值的、并按照一定的规律保存起来的、已经移交进馆的历史记录。也就是说，如果形成者来源为非行政机关（比如社会组织及个人等）形成的信息，就不属于政府信息范畴，更不属于已进馆政府信息。因此，已进馆政府信息是馆藏档案的一部分，它与馆藏档案之间存在从属关系，在提供利用的过程中，应通过区分政府信息的形成者来源来对二者进行判定。

（三）已进馆政府信息与政府公开查阅场所内政府信息的关系

根据“条例”第十六条规定，作为政府公开查阅场所的各级人民政府、行政机关、国家档案馆、公共图书馆内保存的政府信息是指已经主动公开的政府信息，包括已进馆以及因移交时限未到或不属于移交进馆范围等原因，而尚未移交进馆的、已经主动公开的政府信息，它并不包括尚未公开或需要依申请公开的政府信息。而已进馆政府信息则已经进入馆藏档案的范畴，包括已进馆的主动公开及尚未公开、需要依申请公开的政府信息。因此，已进馆主动公开政府信息与政府信息公开查阅场所内政府信息是相同的。

二、已进馆政府信息利用现状及存在问题

（一）已进馆政府信息的利用现状

自“条例”公布实施以来，随着政府信息公开工作成效的凸显，社会公众对查阅利用政府信息需求日益强烈，特别是有关拆迁补偿、征用土地等方面与公众切身利益相关的政府信息的需求最为突出，同时依申请公开政府信息以及对已进馆政府信息的利用需求也逐年增加。《2015年北京市政府信息公开工作年度报告》统计数据显示：全市依申请公开政府信息总数为32271件。其中，答复“属于已主动公开范围”的678件，占总数的2.19%；“告知通过其他途径办理”的119件，占总数的0.38%；“不属于本行政机关公开”的1972件，占总数的6.38%。而对已进馆政府信息的利用，基本属于“告知通过其他途径办理”。例如：往往会以“您申请公开的政府信息已经移交**档案馆，建议您咨询**档案馆，按照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定办理档案利用事宜”为具体解释告知利用者。还有部分档案馆则以“不属于本行政机关公开”为由，拒绝利用者依申请公开、利用已进馆行政机关（非档案局馆的其他行政机关）制作、产生的政府信息，以规避提供已进馆政府信息利用的风险。另外，个别区档案馆甚至将已进馆政府信息如何提供利用上报区长办公会确定。

（二）已进馆政府信息利用存在的问题

目前，已进馆政府信息利用存在法律法规不完善、利用程序不明确、多部门推诿等问题。对于已进馆政府信息，特别是尚未公开、依申请公开的政府信息的利用，大部分档案馆均以《中华人民共和国档案法》第十九条“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”规定，按照馆藏未开放档案的利用方式办理。具体来说，利用者须持档案形成单位开具的同意查阅利用的介绍信及本人身份证件准予利用。而利用者往往由于拿不到档案形成单位的介绍信，从而陷入在档案形成单位、政府信息公开主管部门、档案馆之间往返奔波，却依然无法利用所需已进馆政府信息的困境。

三、改善已进馆政府信息利用服务的措施建议

（一）各级政府、档案部门等相关机构应尽快出台已进馆政府信息利用细则，规范利用要求

各级人民政府应当主动协调政府信息公开工作主管部门、各级国家档案馆等档案部门以及相关机构尽快出台已进馆政府信息利用细则。加强各机构之间的沟通与联系，采取政府部门内部多协调的方式开展相关工作，结合各级国家档案馆馆藏档案以及政府信息的利用办法，协调统一，尽快修订完善有关已进馆政府信息利用工作的法律法规，制定出台依据性合理且可操作性较强的实施细则，做到已进馆政府信息利用工作“有据可考、有法可依”，切实解决已进馆政府信息的利用问题。

（二）根据不同情况，明确利用程序

如果已进馆政府信息属于已开放档案，则利用者持本人身份证即可利用；若已进馆政府信息属于未开放档案，在现阶段尚未有可操作性较强的相关档案法律法规可依循的前提下，参照依申请公开政府信息工作流程，按照下列方式办理。

1.如果利用者依申请利用已进馆政府信息的“首站接待部门”（指利用者第一次被接待查阅利用已进馆政府信息的部门）为政府信息公开办公室，则实行“一室领头、多头协作”的工作模式。由政府信息公开办公室统一开具对公介绍信，到相应国家档案馆提调所需政府信息，并与保管该政府信息的国家档案馆、该政府信息形成行政机关以及各级领导协商确定，是否对利用者公开该份政府信息。可公开的，采取哪种利用形式（阅览、摘抄、全文复印、拍照等）准其利用；不可公开的，具体原因是什么，并在相应公开告知书中加以注明，由政府信息公开办公室统一负责对利用者做出最终解释与办理结案。

2.利用者依申请利用已进馆政府信息的“首站接待部门”为各级国家档案馆，则各级国家档案馆可按照馆藏未开放档案利用工作规定办理，实行“依申请利用审批”的工作模式。根据《中华人民共和国档案法》第二十条“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”以及《中华人民共和国档案法实施办法》第二十二条“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意”的相关规定，可将“利用档案馆未开放档案审批”作为“依申请利用”的审批事项，由利用者填写“申请表”，各级国家档案馆根据申请表内申请事项，确定填写“受理决定书”，向依申请利用已进馆未开放档案的形成单位制发“征求意见行政审批单”，并要求形成单位在审批单中注明是否同意利用者利用其申请档案文件。同意的，则注明具体利用方式（如全文复印、节选复印、部分摘抄、阅览等）；不同意的，则注明原因与法律依据。特殊情况也可向有关的档案行政管理部门（如上级档案行政管理部门）制发征求意见行政审批单。综合上述征求意见单位的审批回复后，各级国家档案馆按照工作流程逐级填写“决定审批表”，向利用者制发“准予行政审批决定书”，确认是否同意利用者利用其申请已进馆未开放档案。

（三）协调各级国家档案馆以及相关行政机关，共同开展2008年以前产生政府信息的主动公开审批、清理工作

对已经移交进馆的所有政府信息要按件、全面地进行公开审查。建议协调政府信息移交单位与各级国家档案馆共同参与审查工作，采取从后往前的方式，逐年推进，尽快地将新中国成立后至2008年“条例”出台前的、所有行政机关移交进馆的政府信息全部完成主动公开审查。经审查可主动公开的，即时公开。此项工作甚至可以延伸为不仅仅是移交进馆的2008年以前形成的政府信息主动公开审查，还是对所有行政机关2008年以前形成的政府信息进行主动公开审查、清理，从而不仅解决无论保存在行政机关还是各级国家档案馆的政府信息利用问题，而且能够从源头上较好地避免多部门推诿现象的出现。

参考文献：

[1]《中华人民共和国政府信息公开条例》[EB/OL].[2007- 04- 24].http：//www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/ tiaoli.html.

[2]《中华人民共和国档案法》[EB/OL].[2011-12-15].http：//www.gl.gov.cn/News/ArticleDetail.aspx？articleid=274064.

[3]《中华人民共和国档案法实施办法》[EB/OL].[2010- 03- 07].http：//www.tgc.edu.cn/jjb/ShowArticle. asp？ArticleID=10889.