发达国家培育发展新型农业经营主体的经验与启示

李军国 李红

摘要：本文通过观察研究欧美、日本等发达国家培育发展新型农业经营主体方面的经验与做法，提出了如何建立完善符合我国国情的法律法规和政策体系，如何发挥政府支持引导作用，加大财税扶持力度，如何完善社会化服务体系，如何培育新型职业农民等方面的观点，借鉴他人经验为我所用，以加快培育发展我国新型农业经营主体。

关键词： 发达国家；培育农业经营主体

纵观欧美、日等发达国家农业现代化发展历程，其农业现代化的实现离不开新型农业经营主体的培育与发展。对欧美日发达国家而言，尽管国情不同、制度不同、所处发展阶段不同，但在不同时期政府扶持农业生产经营主体方式和做法有其共性和规律性的东西。其中：共性的东西就是支撑其农业生产经营主体是相近的，主要有三大类，即家庭农场、农民专业合作社和公司化农场。这些农业经营主体虽然在不同国家表现的形式不同，即经营规模大小，合作领域范围和服务方式内容有所不同，但其最终目的都是为了适应现代农业发展需要，不断地创新农业生产经营组织形式，以实现本国农业现代化。因此，学习借鉴欧美等发达国家农业经营主体发展的经验与做法，对于推进我国农业现代化具有重要的现实意义。

一、培育发展新型农业经营主体必须要有健全的法律法规作保障

发达国家实践证明，通过立法和构建完善的法律法规体系，把培育发展农业经营主体纳入国家整个农业发展的法律法规框架中，在此基础上提出具体支持措施，并依据形势变化适时修订和调整各相关法律，是推动农业经营主体健康发展的前提和重要保障。比如欧美日等发达国家，不仅有《农业法》，而且还有专门针对农业科研、农业经营合作组织建设等方面的专门性法规，这些法律法规构成从农业教育、农业科研、科技推广的完整的农业科研服务系统，它不仅体现了以法治农，也让农业经营主体发展做到有法可依、有章可循。美国《农业法》每四到五年就修订一次，日本《农业基本法》从1961年至今已经修改了四次，法国的《农业指导法》等都经过多次修订。

与发达国家相比，尽管我国在农业法律制度建设方面取得了一定成绩，先后颁布了《农业法》等一系列相关法律法规，但各法之间还存在适用性不强和衔接性不够、法律法规滞后于实践等问题。比如2007年出台实施的《农民专业合作社法》规定较为原则，与之配套的相关政策措施仍是空白，对新型农业经营主体的鼓励和支持范围不清晰，有些政策法律法规不能随形势的发展需要进行适时调整。加之我国法制意识不强、法治基础薄弱，影响和阻碍新型农业经营主体的发展。因此，学习借鉴国外经验，针对我国新型农业经营主体发展起步晚、经营规模小，实力弱的现状，必须尽快建立健全适合我国国情的农业经营主体发展法律体系，通过顶层制度设计和调整修改相关法律法规，着力解决培育发展新型农业经营主体过程中出现的各种问题，以促进新型农业经营主体发展壮大的目的。

二、培育发展新型农业经营主体离不开政府的大力支持和引导

从欧美发达国家经验看，政府的引导和支持是农业经营主体发展不可或缺的条件。新型农业经营主体的形成都是在本国政府直接或间接的帮助下发展起来的，各国政府依据本国国情和综合国力，针对农业的基础地位和产业弱质性的特点，积极主动作为，通过产业政策、财税、金融等政策引导扶持本国各类农业经营主体的发展。政府在制定引导和扶持政策前，首先明确各类农业经营主体的性质，然后，在此基础上，政府将财政支持、税收优惠和补贴等政策进行分类、细化和具体化。在欧美等发达国家，对农业的“一般服务支持”是公共财政支持农业的主要措施之一，特别是政府对投资大、周期长、外部性强的农业基础设施建设，对直接、短期的经济效益低的社会公益事业，包括信息服务、农业科研技术推广等方面提供基本服务支持。他们对农业经营主体普遍实行有选择的补贴，要想获得国家补贴，必须符合一定的条件，如法国的家庭农场或合作社要想获得国家补贴，必须经营不低于20公顷土地，同时还必须有项目发展的5年计划、预期收入目标，保留农民身份5年以上。

然而，我国目前采取的是普惠制的扶持政策，虽然让全体农民得到了实惠，但不利于新型农业经营主体的培育。当前按承包土地的数量进行的各种补贴，没有起到调动农民种粮积极性、保障国家粮食安全的宏观调控目的，从而形成了种田的人没拿到补贴、不种田的人仍拿补贴的现象。因此，必须尽快改革调整现行农业补贴政策，按照中央一号文件提出的“新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”的要求，结合我国农业经营主体发展现状，将现有普惠制的国家农业补贴政策改为有条件的扶持政策，对扶持对象设定一定的条件，鼓励扶持有基础、有发展前景的各类新型农业经营主体。同时，发挥财税政策的引导作用，积极发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社，鼓励教育、科研、推广机构积极参与合作社的建设，支持农民合作社发展农产品加工流通；鼓励发展以利益联结为纽带的混合所有制农业产业化龙头企业，推动集群发展；鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务。

三、培育发展新型农业经营主体需要不断地创新组织形式和运行机制

发达国家培育发展新型农业经营主体的成功经验，就是在发挥政府扶持引导作用的同时，不断地创新农业经营组织模式，完善农业经营主体运行机制，积极推进各类农业经营体之间的联合，使之形成共同利益组织、集体栽培组织及托管服务组织多种类型的农业专业合作组织。这样，既可以增进新型农业经营主体权利，提高农民市场组织化程度，增强自我服务水平，也可以实现市场信息的通畅共享，节约交易费用，有效防范市场风险。比如欧美发达国家建立自下而上的行业协会就是一种自发组织起来，实现自我管理的一种农业经营组织。这种经营组织普遍实行农业的行业协会管理制度或农业行业协会联盟制，这种自下而上成立的农业行业协会既承担起了本行业的信息、技术、维权，为会员提供产业信息服务，做好市场预测，指导成员做好产业发展规划等诸多服务事项，而且与政府合作参与到对国家整个农产品生产、流通、进出口贸易和农业要素、农村消费品、农村工业品的市场供求，及时实施有效的宏观调控中来，减少市场失灵现象，提高本国农产品市场话语权和竞争力。例如，日本农协就参与农业生产资料经营、农业生产、农产品流通、农产品国际贸易的统一管理。同时，这些新型农业经营主体积极引进现代企业的组织管理方法，逐步完善内部管理和运行机制，从外部引进管理人员对合作社实行专家管理，设合作社股份交易市场等以提高合作社的管理水平。

近些年，我国采取了很多措施鼓励农民专业合作组织发展，但与发达国家相比其发育程度和组织完善程度仍然很低，各经营主体之间的合作还比较松散，深层次的利益联结机制仍不完善，基本上没有形成固定而有约束力的行动规范。由于我国《农民专业合作社法》颁发时间短，合作社运行不规范，核心成员控制合作社现象严重，影响了普通社员合作的积极性，在整个农业经营中所占比例很低。这种分散经营的直接后果是缺乏规模效益、缺乏市场竞争力、缺乏话语权，严重影响了农业产业化和农业现代化的发展。农民专业合作社虽然得到较快发展，但数量少、规模小，普通社员从中获利少，对普通农民还没有形成应有的吸引力。目前我国缺乏真正的农业行业协会，缺乏提供行业信息的协会组织，从而影响了各类农业经营主体的发展。所以，借鉴国外的经验和做法。结合本国国情，必须要大力发展农民专业合作组织和各种专业协会。各级政府要把发展农村新型合作经济和农业新型经营主体，作为促进政府全面履行职能和加快转变职能的良好机遇，积极指导和帮助农民成立自治组织，引导农民自我保护组织在同众多市场主体开展经济往来时，提高农民的谈判地位，维护合法权益。同时，加强对新型合作经济组织的公共服务，并在认真界定政府相关部门职能的基础上，创造条件将部分服务职能转移和委托给新型合作经济组织来承担。有条件的地方农业行政主管部门，应当指导新型农业经营主体自下而上成立行业协会，由有能力的企业家来承担相应的行业服务工作，充分发挥农业行业协会的作用，提高农业行业协会对农民的影响力，在此基础上，积极鼓励各种经营组织的内部管理机制不断创新和改进，以适应经济社会发展的需要。

四、培育发展新型农业经营主体必须要有完善社会化服务体系作支撑

欧美日发达国家经验告诉我们，新型农业经营主体的发展，离不开完善的社会化服务体系所提供的农业产前、产中、产后的各项服务。农业社会化服务体系是一个全面的系统，在整个国家的农业发展过程中任何一个环节和方面都不能忽视，特别是科技、金融、信息三者在体系中有着重大意义，它们贯穿农业生产经营的全过程，其发达程度直接关系到农业生产经营的效益和农业社会化服务水平。可以说，发达国家现代农业的发展，在很大程度得益于发达完备的农业社会化服务体系。完善社会化服务体系，包括要素市场建设、基础设施建设、金融信贷服务、科技信息服务等，涵盖农业生产各环节。完善农业服务化体系不仅为新型农业经营主体的发展提供强有力的支撑，增加农民收入，降低生产成本，抵御市场风险，而且对于提升国家农业的现代化水平具有不可替代的作用。

对我国而言，加快构建新型农业社会化服务体系，不仅是解决小规模分散的家庭经营与千变万化的大市场之间矛盾，增强市场竞争力的最佳办法，也是解决新型农业经营主体发展后顾之忧的最有效途径。因而，迫切需要大力培育和发展以生产性服务为重点的现代农业服务组织。与发达国家相比，我国农业社会化服务体系建设明显滞后，不仅存在着制度供给不足、体系不健全、供需结构不合理，也存在着科研推广体系和金融服务不到位、信息服务相对滞后等问题。构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，必须健全农业社会化服务体系，在稳定农业公共服务机构，健全经费保障、绩效考核激励机制，加强公益性服务组织建设的同时，加快培育经营性服务机构，探索创新社会化服务模式，形成公共性服务、合作型服务、市场化服务有机结合、整体协调、全面发展的农业社会化服务体系。通过采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施，大力发展主体多元、形式多样、竞争充分的社会化服务，推行合作式、订单式、托管式等服务模式，扩大农业生产全程社会化服务试点范围。通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务，重点支持为农户提供代耕代收、统防统治、烘干储藏等服务。扶持发展农民用水合作组织、防汛抗旱专业队、专业技术协会、农民经纪人队伍。发挥农村专业技术协会在农技推广中的作用。采取购买服务等方式，鼓励和引导社会力量参与公益性服务。创新气象为农服务机制，推动融入农业社会化服务体系。完善农村基层气象防灾减灾组织体系，开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务。

五、培育发展新型农业经营主体需要造就一大批现代职业农民

新型职业农民不同于传统意义的农民，也不是泛指一般从事农业生产劳动的农民，它是指专业从事农村社会管理、农业技能服务、生产经营的专业人才。新型农业经营主体的发展也要求必须拥有农业技术专长、懂管理、会经营的复合型人才。发达国家的实践证明：新型职业农民是现代化农业发展的重要支撑和保障，新型农业经营主体发展得好坏快慢，在相当程度上取决于是否拥有一大批素质较高的经营管理者和职业农民。国外的经验和启示就是要把重视发展农业职业教育，大力培育新型职业农民放到农村工作中的突出位置。针对当前我国农村劳动力整体素质低，大量青壮年农村劳动力和实用人才外流转移到城镇，农村留守劳动力老龄化、弱质化严重，农业生产经营后继无人，难以满足现代农业发展需求和激烈市场竞争这一现状，我们必须加快发展农村职业教育，加大力度培育新型职业农民，充分认识培育造就新型职业农民，是新型农业经营主体发展壮大所需人力资源和人力资本的基础，不仅仅能提高农村劳动力整体素质，提高农民职业技能和创收能力，拓宽农民增收渠道，促进农民增收的有效途径，更是事关农业发展方式转变、农业现代化和全面建成小康社会目标能否实现的战略选择。

新型职业农民教育的目的就是为现代农业发展提供合格的生产经营主体和后继者，培养有文化、懂技术、会经营的职业农民。加快培养职业农民，一要加大力度，强化农民职业教育和职业培训工作。对当前在农村从事规模农业生产的经营大户、龙头企业，合作组织中生产经营决策者进行有计划的全面培训，特别注重实用技术的推行与经营管理能力的提升。包括：“农村发展带头人”村干部、农民专业合作社负责人和到村任职大学生等；“农村技能服务型人才”农村植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工；“农村生产经营型人才”种养大户、农机大户、经纪人等。二是要营造适合职业农民成长的政策环境和社会环境。国家要尽快出台吸引广大留乡务农农民、大中专毕业生和返乡农民工等愿意在农村兴业创业成为职业农民的相关政策，让职业农民与其他产业就业人员，在教育、保险、医疗退休等社会福利等方面享受同等待遇。并在新增农业补贴、土地流转、奖励补助、扶持培训等方面给予新型职业农民倾斜性政策，让一部分年富力强、有文化、懂技术、会经营的农村劳动力能够依靠提高劳动生产率，获得与其各类要素投入相对称的合理的报酬，使他们能安心在农业中发展和致富。三是要从国家层面制定中长期新型农民培养规划。按照现代农业发展的需要，明确培养新型职业农民近远期目标，调整办学方向和培训内容，改革现行农业职业教育多头分散的管理体制，积极探索符合新型职业农民学习特点的人才培养模式，建立适合新型职业农民多层次要求的培训机制。构建适应现代农业发展的农业职业教育体系，充实完善农民科技教育培训体系，依托农业科研院所和农业技术推广机构，大力开展对不同层次新型职业农民的培训工作，以满足当前现代化农业和新型农业经营主体发展对人才的需求。在有条件的地方，积极探索推广“职业农民认证注册制度”和“职业农民从业资格认证”制度，明确职业农民认定标准。

参考文献：

1.宋洪远《中国新型农业经营主体发展研究》，中国金融出版社2015.3

2.段庆广《农民专业合作经济组织理论与实践》，吉林大学出版社2009.1

3.张雯丽、陈建华《国外农民合作社发展：政策、启示与思考》，《农村经济文稿》2014年5期

4.《德国农业经营主体的发展实践及其启示》，中国农村研究，第36期

（作者单位：吉林省委党校经济管理教研部，中国农村财经研究会特约研究员；吉林省质量监督检验院）

责任编辑：洪峰