强化公共财政职能 服务三农健康发展

杨文萍

摘要：“十二五”期间，安徽省滁州市市县两级财政部门积极发挥公共财政职能，强化支农投入，创新资金管理，为农村经济社会健康发展提供有力支撑。

关键词：公共财政；服务“三农”；发展

“十二五”期间，安徽省滁州市市县两级财政部门深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕中央、省、市“三农”工作部署，积极发挥公共财政职能，强化支农投入，创新资金管理，为农村经济社会健康发展提供有力支撑。

一、主要措施

（一）增加支农投入，夯实发展基础。一是强化预算编制，增加本级投入。市县两级财政认真贯彻中央一号文件精神，紧紧围绕市委、市政府“三农”工作部署，积极调整支出结构，不断加大支农支出投入，确保了各项重点工作有效落实。五年来，全市农林水事务预算达到109.03亿元，其中市县财力安排71.15亿元。二是推进项目管理，做大投入规模。2013年起，随着审批权限的不断下划，市县财政加强与农口主管部门的工作协调，主动做好项目指南发布、专家评审、立项公示等工作，规范项目管理，加快资金支出，推进惠农政策有效落实。“十二五”期间，全市农林水事务支出总量达到222.05亿元，较“十一五”期间支出总量57.34亿元增加164.71亿元，增长287.25%。

（二）创新资金管理，引导各方投入。一是引导银行信贷资金投入。来安县于2012年起，财政先后安排600万元、农业主体筹措400万元，为农业经营主体贷款担保，由县农村商业银行按1∶5的比例配套5000万元信贷额度。天长市从2013年起，设立500万元农业担保基金，由民生村镇银行按1︰6配套3000万元信贷额度。2015年，来安县、南谯区进入省级融资风险补偿基金支持农民合作社、家庭农场发展试点；明光市、凤阳县列入市级试点，融资贷款已陆续发放。2015年，市本级设立林业贷款专项担保基金1000万元，经过财政、林业及合作银行密切配合，担保贷款当年发放605万元。涉农专项担保基金的设立和运行，为建立健全农业担保体系建设摸索了路径，对进一步增加“三农”信贷投入将产生积极作用。二是撬动社会资金投入。按照“政府引导、农民主体、社会参与”的原则，充分运用好市场的手，广泛吸引社会资本投入农田水利、美好乡村建设和实施森林增长工程等。

（三）完善制度建设，健全管理机制。“十二五”期间，市县两级财政制定、修订农业财政专项资金管理办法70余项，将制度管理贯穿于资金申报、分配、使用、监督等环节。2014年，针对项目管理存在不足、管理水平亟待提高的问题，滁州市出台了《关于建立财政农业项目库工作意见》和《财政农业项目市级专家评审管理暂行办法》。《项目库意见》按照“信息公开、市县联动、动态管理”的原则，以公开征集入库项目的形式完成市级项目库建设。明确财政扶持农业项目原则上均从项目库中评审产生；对连续申报、多头申报等行为进行界定。2014年起，财政、水利、扶贫等部门先后完成市级项目库建设并得到了应用，取得了一定成效。《评审办法》按照“公正、独立、保密、回避”的原则，通过涉农主管部门推荐、面向社会公开征集的方式，建立市级专家库。同时还对评审专家的基本条件、职责、评审内容、评审流程等进行明确，完善了专家年度履职评价制度。2014年，滁州市建立了共有68名专家的农业项目评审专家库，成为市直农口单位项目评审的共享平台。

（四）提升整合水平，增强使用效益。“十二五”期间，滁州市进一步健全县级财政支农资金整合工作考评体系，深入推动县级财政支农资金整合。一是以预算编制为整合引导。各地为深入推进支农资金整合，在预算编制环节按照“开源节流、优化支出、调整结构”的原则，对重点工作进行统筹考虑，调整财力予以支持。市财政在2014、2015年度，分别整合5000万元，集中支持农业示范区建设。二是以行政推动为整合动力。各县（市、区）政府分别成立以政府主要负责同志任组长，财政、发改、农业等部门为成员的领导小组，为整合工作提供了组织保障。三是以规划实施为整合平台。各县（市、区）依据本地农业、水利“十二五”规划，围绕主导产业发展、美好乡村建设等中心，树立“一盘棋”思想，组织力量精心编制年度的整合方案，统筹安排小农水重点县等重点项目，集中财力组织建设。四是以制度健全为整合保障。各地财政部门主动牵头或与有关部门联合制定出台管理制度，为整合工作提供了制度支撑。五是以财政资金为整合撬动。各地制定财政奖补政策，鼓励社会力量投入农业，同时完善融资平台建设，吸引金融资本投入。据统计，2015年全市共整合涉农资金28.17亿元，引导社会投入19.12亿元，进一步推动了美好乡村、现代农业示范区建设和主导产业发展。

（五）加强资金监管，确保资金安全。一是认真组织各项检查。“十二五”期间，我们先后组织了强农惠农资金专项清理检查“回头看”活动、2011年度财政支农资金和项目检查、2011—2012年财政专项扶贫资金检查、全市涉农资金领域预防职务犯罪专项行动、2013年度财政支农资金和项目检查、“水利资金管理提高年”活动、涉农资金专项整治行动等多项重点检查工作。通过检查工作的开展，进一步宣传了强农惠农政策，增强了各主管部门责任意识。二是发现问题积极整改。在各项检查中，对发现的问题进行及时认真整改，促进了涉农资金的规范管理。仅在2015年涉农资金专项整治行动中，共整改问题61件，整改金额8848.4万元。

二、成效

（一）农业基础设施有效改善。一是水利建设步伐加快。“十二五”期间，投资10.50亿元，完成小水库除险加固540座；投资22.74亿元，对小泵站、小水闸、中小灌区、塘坝、河沟、末级渠系等为重点的小型农田水利工程改造提升；投资4134万元，完成5条小流域综合治理，治理面积29.3平方公里；投入6.04亿元，先后实施小农水重点县项目27个，通过实施沟、渠、涵、闸、路、桥等工程，治理田间工程52.23万亩。二是农机装备水平提高。全市共兑付农机购置补贴6.14亿元，有力推动了全市农机装备水平的提高。2015年底，全市农机总动力达到690万千瓦，比2011年增加146万千瓦；全市农作物耕种收获综合机械化水平达80%，比2011年提高5.6个百分点。三是粮食产量稳步增长。通过大规模农田水利基础设施建设，进一步改善了农业生产条件，结合农业实用技术推广应用，进一步强化了粮食综合生产能力。2015年，全市粮食产量达到89.01亿斤，较2010年77.5亿斤增长14.85%。

（二）农业经营主体健康发展。“十二五”期间，滁州市积极筹措资金，支持农业产业化企业、农民专业合作组织和家庭农场发展，进一步增强农业发展活力。市、县两级分别制定了《家庭农场认定办法》，出台了《示范合作社奖补办法》，安排了农业产业化龙头企业技改贴息专项资金，实施了农村土地规模流转奖补政策。据统计，仅市级以上农业综合开发、财政扶持合作社发展资金即达5600余万元，农业产业化专项资金6500余万元。截至“十二五”末，全市共认定家庭农场3000户、农民专业合作社5090户；市级以上农业产业化龙头企业达到237户，其中国家级3户。

（三）农民收入增长得到促进。“十二五“期间，滁州市以现代农业示范区建设为抓手，不断提升现代农业发展水平。近三年，市本级整合农业专项1.2亿元，直接支持示范区建设。至“十二五”末，全市各级现代农业示范区共有103个，其中国家级1个、省级6个、市级15个。南谯区积极发展“城郊型农业”，大力发展滁菊、茶叶等，初步形成了以示范基地为核心、以龙头企业为纽带、以园区建设为亮点的特色农业发展之路。全市适用技术推广面积达1280万亩次，主要农作物良种覆盖率达95%以上；新增无公害农产品认证506个、有机食品11个、绿色食品215个。农业科技进步贡献率达到50%以上，新品种、新技术、新机具的推广应用，大大提高了全市农业生产水平。2015年，全市农民人均可支配收入10070元，较上年增长9.8%。

（四）农业保障体系不断完善。滁州市认真落实各项强农惠农政策，促进农业保障体系进一步完善。“十二五“期间，共发放农作物良种补贴、综合补贴及粮食直补资金52.29亿元；政策性农业保险稳步推进，种植业共承保4498.2万亩，养殖业共承保563798头，应付保费7亿元，支付理赔款4.8亿元，其中种植业4.5亿元，养殖业0.3亿元；一事一议财政奖补实施项目10953个，累计投入资金11.9亿元。

（五）资金监管体系进一步健全。“十二五”期间，市县财政部门在省厅的指导下，不断完善涉农专项资金管理制度，规范项目申报审批、资金分配和拨付、项目实施、竣工验收和资金使用监督等重点环节，着力提升资金使用效益。一是规范流程管理。严格执行项目法人制、招投标制、建设监理制、合同管理制、资金报账制和竣工验收制，实行全程公开、阳光操作。二是规范资金管理。所有财政支农资金严格按方案实施，涉农补贴类资金一律由主管部门进行登记造册，张榜公布，由财政部门通过“一卡通”直接打卡到户；非补贴类的项目严格按照项目管理和项目批复内容实施，确保资金使用效益。五年来，全市通过“一卡通”共发放各类补贴资金100.92亿元。

虽然“十二五”期间财政支农工作成效显著，但不能忽视存在的问题。项目分散、多头管理，难以形成合力；部分地方对整合的认识不足，影响支农资金整合；支农项目要求配套过多，地方难以做到；项目管理要求不断提高，与项目实施难度不断增大形成反差，部分经办人员的申报意愿下降。

三、建议

（一）建立健全规划引领机制。各地应以农田水利建设、农业产业发展规划、美丽乡村建设、扶贫开发、农村道路建设等分项规划为基础，编制县域农村经济社会发展总体规划，切实以规划为引领，扎实推动农村经济社会健康发展。同时，随着涉农项目审批权限的不断下划，为各地推进涉农资金整合创造了条件；通过合理布局涉农项目，科学整合涉农资金，又为规划有序实施提供了便利。

（二）切实加强涉农工作领导。由于涉农项目的多部门管理，使涉农资金科学整合存在困难，各地应予高度重视。在政府层面，探索建立涉农项目统一管理的领导机制，可以减少多部门管理的不协调，降低规划实施难度，进而提高涉农资金使用效益。

（三）调整项目管理方式。为规范涉农资金管理，各地各部门不断强化涉农资金管理，项目管理从“四制”升至“六制”，客观上影响了项目实施进度和资金使用效率。因此，要调整项目管理方式。一是提高项目“村民自建”比例。对以村集体为实施主体的部分公益性项目，可以在一定监督的前提下，鼓励以“村民自建”的方式实施，能增强群众自我服务的主体意识。二是对以合作社、家庭农场为主体的小额补助项目，在完成实施内容确认等相关手续后，即可直接支付补助，不必经过招标、采购及审计等程序，以减轻项目主体负担。

（四）建立涉农工作激励机制。由于涉农项目管理程序强化，使涉农项目实施难度增大，部分经办人员不愿申报项目。鉴于涉农项目管理这一新问题，各地政府应采取一定措施，帮助解决涉农项目实施中遇到的困难；建立涉农工作激励机制，切实调动工作人员的积极性，创造涉农项目实施的良好环境，不断提升涉农资金使用效益，推动农村经济社会健康发展。

（作者单位：安徽省滁州市财政局）

责任编辑：洪峰