秦巴山区退耕还林经济效益内隐分析

李国玲　何家理

摘要：秦巴山区退耕还林工程生态效益外显，生态建设的目标已经基本实现，但生态效益与经济效益二者之间发展不平衡，秦巴山区退耕还林中存在着经济效益内隐的状况。选取陕西、四川、湖北3省6县300个退耕还林样本农户进行问卷调查与现场访谈。结果表明，秦巴山区退耕还林经济效益内隐的现状表现在退耕还林所引起的粮食增产效果不明显、家庭收入新来源主要依靠外出打工、退耕还林农户养老问题没有得到根本解决等方面。其主要原因是受经济外部性的影响、脆弱的自然基础条件以及缺乏科技支撑等。应从退耕还林经济补偿制度、生态教育移民及城镇化建设等方面着手，改善秦巴山区退耕还林经济效益内隐的状况。

关键词：退耕还林：效益内隐：秦巴山区

退耕还林工程是国家实施的一项重要决策，是从可持续发展的战略高度考虑，以追求减少、防止土壤侵蚀为环境目标，并以引导减贫、致富为经济目标的全国性生态工程。作为退耕还林工程实施的典型示范区域之一，秦巴山区退耕还林成果关系着国家整个退耕还林工程取得的效益情况。该地区退耕还林工程的实施，改善了当地的生态环境，增加了农民经济收入：但同时脆弱的自然基础条件、缺乏科技支撑以及农业发展模式和经营观念落后等原因导致秦巴山区退耕还林出现经济效益内隐的状况。随着新一轮退耕还林政策的实施，处理好秦巴山区生态效益与经济效益之间的关系，实现生态效益与经济效益双赢，彻底改善该地区贫困落后的现状也变得尤为重要。

1.秦巴山区退耕还林基本情况

秦巴山区是秦岭和大巴山的简称，位于中国中西部地区，全区土壤以黄泥土和山地石渣土为主，不仅可用耕地和人均占有耕地少，而且坡度大于25°以上的耕地面积占总耕地面积的50.8%，退耕还林任务十分繁重。按照国务院退耕还林工作的安排计划，整个秦巴山区全部被列入退耕还林试点范围，该区退耕还林工程于1999年开始试点，2000年全面启动，退耕还林面积达254.05万hm2，约占全国退耕还林面积的10%，退耕还林工作进展较顺利，基本完成了国家规划的预期目标。

2.研究方法

2.1基本思路

在秦巴山区5省1市中选取陕西、四川、湖北3省6个典型重点县300个退耕样本农户（陕西省安康市汉滨区县河镇、平利县长安镇、紫阳县向阳镇、商洛市柞水县：四川省达州县：湖北省郧西县）进行实证调查，了解秦巴山区退耕还林工程中存在的经济效益内隐的状况：在基于国内外已有的研究基础上，从秦巴山区区情、国土主体功能区划分工、退耕还林工程的时代背景、工程实施经验等方面寻找造成经济效益内隐的主客观原因：从经济外部性角度出发，从国土主体功能区划分工、科技支撑指导、生态补偿、生态移民、城镇化移民等方面提出相应解决问题的对策和建议。

2.2调查方法

2014年9-12月，对陕西、四川、湖北3省6个样本县300户退耕农户以问卷调查与访谈形式相结合的方式对该地区退耕还林实施情况进行调查。通过调查了解退耕还林工程实施后农户经济收入、收入结构、后续产业发展情况：退耕还林工程建设与退耕还林区土地使用结构变化情况：农户对新一轮退耕还林政策的认知情况与参与意识以及该工程对社会经济发展的影响等。

3.秦巴山区退耕还林经济效益内隐现状

3.1退耕还林引起的粮食增产效果不明显

秦巴山区属于生态环境脆弱的石山区，土地贫瘠，25°以上陡坡耕地占总耕地面积的50.8%。退耕还林工程的实施使退耕区耕地面积减少，广种薄收，粮食产量较低。以汉滨区为例，2010-2014年《陕西省统计年鉴》数据显示，2011年全年粮食播种面积5.43万hm2，粮食产量达20.61万t：2012年全年粮食播种面积5.48万hmz，粮食总产量21.74万t，比2011年增长5.5%：2013年全年粮食播种面积5.47万hm2，粮食总产量21.86万t，比2012年增长0.6%，如图1和图2所示。退耕还林经济效益的发挥是随着时间延续而逐渐实现的，短期内退耕还林引起的粮食增产效果并不明显。调查中发现，退耕还林后山林逐步相连，野猪、猪獾等野生动物对农作物的扰害日益加重，野猪属于国家二类保护动物，林进人退的局面在许多地方出现，粮食增产的阻力在加大。

3.2退耕还林农户家庭主要收入新来源依靠外出务工

秦巴山区退耕还林政策的实施导致当地退耕还林农户家庭主要收入来源途径发生了结构性变化。退耕还林前家庭主要收入依靠种地，而退耕后随着种植业规模的相对减少，务农人员相应减少，而外出务工人员增多，其外出务工的收入高于种粮的收入。据调查显示，有77.6%的农户认为该地区的主要经济来源很少部分是依靠当地的土地及其他资源利用，退耕后的大部分剩余农村劳动力都转移到了城市，家庭收入主要依靠外出务工，而并非是退耕前依靠种地所取得的收入（表1）。这样的结果表明，退耕还林后的这些农户并没有考虑在所退耕地上增加收入，而是选择了放弃耕地寻找新的收入来源。

3.3所退耕地未实现收入自行替代目标

秦巴山区退耕还林工程取得生态效益后，为巩固退耕还林成果，国家也希望退耕后的经济林和生态林产生新的收入，能够替代原来种粮所产生的收入，但部分地区退耕为经济林的农户因种植品种不合水土或管护不当等因素基本上没有新的收入。尽管有农户通过套种粮食和经济作物方式产生了一定的林下收入，但随着退耕还林树木的成长，林下收入也有所减少。大部分地区退耕农户收入增加主要来自于外出务工、所从事的第二产业和第三产业以及政府给予的退耕补贴所产生的间接收入，并非来自于所退耕地产生的直接收入。这样的结果说明，所退耕地产生的新收入并未实现收入自行替代。

3.4退耕户的养老问题没有得到永久解决

秦巴山区退耕还林虽然解放了一部分农村劳动力，增加了农户务工的时间，也间接增加了农民的家庭收入，但由于种种条件所限，务工收入存在很大的不确定性。而外出务工主要是以青壮年为主，主要靠出卖体力来维持家庭的基本生活水平和子女的教育费用，年老时又重新返回到农村，由于农村社会保障体系不完善，医疗制度不健全，农民养老问题没有得到根本性解决，退耕户年老时又重新以土地为生，这也制约了家庭收入的持久性增长。

4.秦巴山区退耕还林经济效益内隐原因

4.1生态建设的成本难以实现自行替代

秦巴山区经济发展过程中外部性的典型表现是生态环境的破坏，为了追求经济利益和开发建设的速度，对资源过度开发与利用，对环境缺乏有效的保护，使生态环境遭到严重的破坏，影响了经济的进一步发展。但退耕还林也带来了较好的生态效用，如防止水土流失、涵养水源和增加土壤肥力等，另外也能吸收二氧化碳、制氧和保护生物多样性等。68.33%的农户认为所居住地区的生态环境明显变好了，变得更适宜居住。但恢复生态建设的成本也是巨大的，经济外部性决定了生态优先的前提下，农户难以实现收入完全自行替代。

4.2自然基础条件难以实现退耕收入替代

秦巴山区多为石山区，大多为25°以上的陡坡耕地，土壤贫瘠、植被条件差、水土流失严重，加剧了退耕还林工程实施的困难性。受地形影响，气候变化复杂，低山区气候温暖、较湿润、热量充足，有利于农作物生长：丘陵区降水不足，常伴有夏秋阶段性干旱，18.67%的农户认为该地区会有夏秋阶段性干旱出现：23.00%的农户认为区域内夏季暴雨、洪涝、泥石流偶尔发生，严重制约区域内人民生产生活的发展。秦巴山区脆弱的生态环境使得该地区退耕农户难以实现退耕收入替代。

4.3缺乏科技支撑和先进的技术指导

秦巴山区大多数退耕农民文化水平较低，文盲、半文盲人口较多，属于人口科学文化素质较低的地区，而农民的文化水平也直接关系到退耕还林工程实施的经济效益。调查显示，农民作为该工程的实施者，有52.30%的农户指出对于如何选购优质的种苗、修剪、防治病虫害等问题缺乏相关专业知识：29.00%的农户认为政府给予的培训和技术支持不充分，农民很难从中受益：64.00%的农户认为一些经济林也因政策引导、信息支持的欠缺而找不到适销对路的产品，农民经营积极性不高。

4.4农业发展模式和经营观念落后

秦巴山区属于落后的贫困山区，资本投入相对不足，且技术利用率不高。农业增长主要依靠扩大土地经营规模，长期以来采用广种薄收的传统耕作方式和粗放式的农业经营模式，土地利用率较低。在退耕还林过程中，国家对种植生态林和经济林的比例也做出了科学的规定，生态林一般占80.00%左右。在此背景下，农民的耕地面积将减少，经济增长以及农业经济效益的提高将面临更加严峻的挑战。

4.5后续产业结构单一且发展滞后

秦巴山区退耕还林工程导致大量的剩余劳动力无法得到有效安置，这将关系到退耕还林后期成果的有效巩固。由表2可以看出，32.67%的农户选择经济林；5.67%的农户选择养殖业；14.33%的农户选择旅游业：选择林下种植的仅有3.00%。这充分说明该区退耕还林区域主要以种植经济林为主，养殖业、旅游业等后续产业发展缓慢，产业结构单一、规模小、龙头企业少。

由表3可以看出，47.67%的农户认为退耕还林后形成的后续产业链发展不是很完善；47.33%的农户认为基本没有形成后续产业发展链条。这说明部分后续产业的培育还不够完善，没有形成多元化农村产业发展格局。

从表4中可以看出，68.67%的农户认为该地区退耕还林后形成的后续产业基本上适合当地经济的发展并且带来了一定的经济收益；19.00%的农户认为形成的后续产业不适合当地经济社会可持续发展，没有对退耕还林工程后续产业化的发展进行长远谋划，对市场了解不透彻，缺乏健全的引导机制，对群众缺乏统一的组织和有效的服务。

5.建议与对策

秦巴山区退耕还林工程的实施已经取得了较好的生态效益，生态建设的目标基本实现。但经济效益因受经济外部性的影响、脆弱的自然基础条件以及缺乏科技支撑等因素的制约尚处于内隐的状态。另外，与种粮相比，树木和经济作物的生产周期长、技术难度大、市场变化快且用途单一，短期内农户很难取得经济效益。因此，通过建立和健全多层次的经济补偿制度、生态与教育移民及城镇化建设、加大科技支撑等措施，有望改善秦巴山区退耕还林经济效益内隐的状况。

5.1建立和健全多层次的经济补偿制度

为了改善秦巴山区退耕还林经济效益内隐状况，巩固退耕还林成果，必须建立和健全多层次的经济补偿制度。一是依靠国家财政划拨一定的建设和补偿专项资金，调动当地政府全面投入到改善秦巴山区脆弱的生态环境状况中；二是实行跨区域补偿制度，按照“谁受益，谁付费”的原则，可以由其他区域提供部分补偿资金，这样不仅可以改善该地区的环境状况，还有利于其他地区得到经济上的实惠：三是依靠当地税收调节政策，提供一部分经济补偿资金，调动各企业参与改善经济效益内隐状况的主动性和积极性，减轻国家财政负担。

5.2减轻秦巴山区环境承载压力

秦巴山区脆弱的自然条件下承载着巨大的环境压力，农村经济发展受到制约，农民也很难实现退耕收入自行替代。根据不同地区的自然资源特色、生态特色，制定适宜的发展思路，做到生态和教育移民、发展城镇化建设和区域经济良性协调发展，使环境脆弱的山区人口向经济条件好且适宜居住和发展的地区移动；引导该区人们尊重和热爱自然、与自然和谐共处并积极主动参与恢复山区生态建设：发展创新教育和技术培训机制，提高山区人们文化水平和专业技能，加快新迁入地区城镇化建设。

5.3加大科技支撑和技术指导力度

加大科技投入是改善秦巴山区退耕还林经济效益内隐现状又一有效举措。无论是种植经济林还是生态林，应根据当地自然条件，选择合适的种苗，加大造林技术、管护技术、病虫害防治等技术培训力度，发展适销对路的产业，才能更好地实现生态和经济效益。调查中发现，近些年陕西省汉滨区、平利县、紫阳县等的后续产业发展既符合因地制宜的要求，又有一定的市场规模，通过人力、资金和技术等要素的投入，其产业发展呈现一片繁荣景象，不仅改善了当地的生态环境，还取得了较好经济效益。

5.4推动土地流转，实行农业集约化经营

积极推动土地流转，实行农业集约化经营实际上是土地资源的优化配置。传统农业经营模式下，由于秦巴山区土地过于零碎和分散，相当一部分土地粗放经营，农民增收困难。调查显示，大部分地区剩余劳动力外出务工或者经商从事非农产业后，有的土地由留守在家的妇女或老人耕作：有的转包给他人耕作；有的粗放经营，甚至抛荒。因此，推动土地流转，实现土地的规模化、集约化经营，不仅有利于农业产业结构的调整，也有利于增加农民收入。

5.5发展优势特色产业

发展优势特色产业也是改善秦巴山区退耕经济效益内隐状况的重要出路。该地区自然资源、水力资源和矿产资源丰富，产业发展应立足本地优势，发展和壮大一批龙头企业，提升特色产品的市场竞争力。另外，随着退耕还林工程的实施和后续产业的发展，山区一些地方的生态植被得到恢复，经济林果业得到迅速发展。一些地区利用生态环境发挥优势，大力发展生态型旅游业。陕西省紫阳县和平利县发展的茶文化旅游就是将茶业资源与旅游进行有机结合的一种生态旅游方式，有效增加了该地区农民的收入。